DOI:10.19602/j.chinaeconomist.2016.03.007

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Financial Exclusion and Inclusive Finance*

He Dexu (何德旭) and Miao Wenlong (苗文龙)

Institute of Finance and Banking, Chinese Academy of Social Sciences (CASS), Beijing, China

Institute of Quantitative and Technical Economics, CASS; Xirsquo;an Branch of Peoplersquo;s Bank of China (PBoC), Xirsquo;an, China

Abstract: Inclusive finance is intended to address the barriers posed by financial

exclusion to economic development. Therefore, an effective inclusive financial system must

be designed to address financial exclusion rather than to provide long-term policy subsidies for financial relief. Financial exclusion in China has causes in economic development strategy, financial institutional arrangement, financial market structure, dominance of social relations, and constraints of risk evaluation. Eliminating financial exclusion and increasing financial inclusion essentially requires that our financial system be equipped with those functions through policy adjustment, institutional innovation and improvement of market rules. Existing bottlenecks of financial risk management should be eliminated to provide fair opportunities of financing for projects that contribute to social development with limited deviations from traditional credit costs. Inclusive finance is sometimes confused with policy subsidies, financial assistance and poverty relief loans, which cannot reflect efficiency, fairness and inclusion as the essential attributes of inclusive finance. The existing financial system must be adjusted to enhance risk management performance and advance financial market stratification and competition by creating fair and efficient legal and credit systems.

Keywords: financial exclusion, financial inclusion, inclusive finance

JEL Classification: G28

Introduction

Despite its constant evolution over the years, Chinarsquo;s financial system has yet to develop all the ideal functions of a competitive market. Not only are trading entities unable to freely enter or exit financial markets, their access to fair and open opportunities is unequal as well. Lending is not entirely determined by the creditworthiness of borrowers. The problem of financial exclusion is ubiquitous. Some market players, though probably creditworthy, are plagued by lack of access to capital as a result of exorbitant requirements of assets, social connections and “financial rents.” Inefficient financial resource allocation and ballooning risks have created barriers to economic development

and social progress.

In order to address financial exclusion and promote inclusive development, governments around the world have strived to develop inclusive finance. In launching the “International Year of Microcredit 2005”, the United Nations called for the creation of inclusive financial sectors, which are closely related to various aspects of financial, economic

Corresponding author: hedexu@vip.sina.com

* Acknowledgment: This paper is sponsored by the National Social Science Fund: “A Study on Regional Risk, Appropriate Decentralization and Reform of Local Financial Systems” (Grant No. 14BJY192). This paper only represents the academic views of the authors themselves and does not represent the view of their employers.

and social development across countries and thus aroused great attention. This concept is consistent with the strategic philosophies of “inclusive development” and “harmonious development” advocated by China. Inclusive finance is designed to address the challenges of financial support confronting less empowered sectors such as agriculture, the countryside and farmers as well as small- and medium-sized enterprises by enabling them to fully utilize financial resources to elevate their economic power and social status for the promotion of coordinated economic and social development. “In this context, the development of microcredit transitioned from the single pursuit of poverty relief to an equal emphasis on both poverty relief and institutional sustainability” (Zhang Wei, 2011). This transition witnessed an emergence of a swathe of financial service institutions offering micro credit, deposit, insurance and remittance services specifically for the poor, i.e., “micro- financial institutions, or MFIs” (Imboden, 2005). With the development of micro-finance, a great variety of industry players have been created to provide increasingly diverse financial products and services.

In the meantime, people have come to recognize that inclusive finance cannot be marginalized. Inclusive finance is an essential component of a countryrsquo;s mainstream financial system and can provide high-quality financial services to meet the financial demand of the masses, particularly those in poorer and less accessible regions, reducing the cost for both customers and service providers (Du Xiaoshan, 2006). From the perspective of financial development, inclusive finance embodies financial fairness and puts a premium on equal access to modern financial services for all and thus represents an improvement to the existing financial system (Jiao Jinpu amp; Chen Jin, 2009). From the perspective of economic development, inclusive finance can increase peoplersquo;s income, reduce poverty and thus expand domestic consumption and bridge the urban-rural divide, which is of great significance to transforming Chinarsquo;s economic growth pattern and achieving sustainable development (Wang Shuguang amp;

Wang Dongbin, 2011).

Nevertheless, the current development of inclusive finance is not without imperfections. Inclusive finance remains dependent on national policy support and government initiatives, and more efficient mechanisms of financial inclusion have yet to take shape

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金融排斥和普惠金融

何德旭，苗文龙

(中国社会科学院金融和银行研究所，北京;中国科学院数量和技术经济研究所，北京;中国人民银行西安分行,西安）

摘要：普惠金融旨在解决金融领域存在的障碍排斥经济发展。因此，有效的普惠金融体系势在必行旨在解决金融排斥问题，而不是为金融救济提供长期的政策补贴。中国的金融排斥有其经济发展战略、金融制度安排、金融市场结构、社会关系的支配性、风险评估的约束等方面的原因。消除金融排斥、促进普惠，本质上要求我们的金融体系通过政策调整、制度创新和市场规则的完善来实现上述功能。应消除现有的财务风险管理瓶颈，为有助于社会发展、与传统信贷成本偏差有限的项目提供公平的融资机会。普惠金融有时与政策补贴、金融援助、扶贫贷款混淆，不能体现效率、公平、包容等普惠金融的本质属性。必须调整现有的金融体系，通过建立公平有效的法律和信用体系，提高风险管理绩效，促进金融市场分层和竞争。

关键词:金融排斥，普惠金融，包容性金融

1.引言

尽管中国的金融体系多年来不断演变，但它尚未具备竞争市场的所有理想功能。贸易实体不仅不能自由进入或退出金融市场，而且它们获得公平和公开机会的机会也是不平等的。贷款并不完全取决于借款者的信誉。金融排斥的问题无处不在。一些市场参与者，虽然可能信誉良好，但由于对资产、社会关系和“金融租金”的过高要求，缺乏获得资本的渠道。低效的金融资源配置和不断膨胀的风险为经济发展设置了障碍和社会进步。

为应对金融排斥，促进包容性发展，各国政府都在大力发展普惠金融。联合国发起“2005年小额信贷国际年”，呼吁建立与各国金融、经济、社会发展各方面密切相关的包容性金融部门，引起各方高度重视。这一理念与中国倡导的“包容发展”和“和谐发展”战略理念相一致。包容性金融旨在解决金融支持的挑战面临更少的授权部门如农业、农村和农民以及中小企业,使他们能够充分利用金融资源,提高他们的经济实力和社会地位促进经济和社会协调发展的道路。“在这种背景下，小额信贷的发展从单一的扶贫追求转向了扶贫与制度可持续性并重”(张炜，2011)。这一过渡出现了一系列专门为穷人提供小额信贷、存款、保险和汇款服务的金融服务机构，即，“微型金融机构，或小额信贷机构”(Imboden, 2005)。随着小额金融的发展，产生了大量的行业参与者，提供越来越多样化的金融产品和服务。

同时，人们也认识到普惠金融不能被边缘化。普惠金融是一个国家主流金融体系的重要组成部分，能够提供高质量的金融服务，满足大众的金融需求，特别是贫困地区和较难进入地区的金融需求，降低客户和服务提供者的成本(杜晓山，2006)。从金融发展的角度看，普惠金融体现了金融公平，重视所有人平等获得现代金融服务，是对现有金融体系的一种完善(焦金璞，陈进，2009)。从经济发展的角度来看，普惠金融可以增加人们的收入，减少贫困，从而扩大国内消费，缩小城乡差距，这对于转变我国经济增长方式，实现可持续发展具有重要意义(王曙光，王东斌，2011)。

然而，当前普惠金融的发展并非没有缺陷。普惠金融仍然依赖国家政策支持和政府举措，更有效的普惠金融机制尚未形成。尽管有国家政策指导、支持或资金分配，但金融中介机构不愿加大投资，以建立内部能力，因此很少能够确定信誉最好的借款人。因此，许多以普惠金融为名义开展的项目，都未能纳入社会效益和信誉良好的项目。此外，关于普惠金融的研究文献还没有形成规范的理论体系，存在很多漏洞和错误，主要表现在以下几个方面。一是金融排斥的情况和原因尚未得到系统研究，对普惠金融发展缺乏有效、针对性强、系统性强的建议。二是对普惠金融的本质和本质没有进行深入研究，混淆了普惠金融与扶贫的关系，造成了当前普惠金融体系臃肿低效的现状。第三，构建普惠金融的制度框架尚未形成系统性，研究大多停留在贷款发放层面。四是没有从普惠金融的本质出发，提出健康稳健发展普惠金融的建议。本研究旨在对这四个方面进行研究和改进。

本文其余部分的结构如下。第二部分探讨了金融排斥的类型和原因，提出了金融发展的包容性路径。第三部分从普惠金融的性质和功能出发，纠正对普惠金融的认识误区和实施过程中的偏差。第四部分阐述了普惠金融的基本框架。第五部分根据金融体系的性质和功能，对金融体系的进一步发展进行了探讨。第6部分提供了一些参考意见。

2.金融排斥与包容

普惠金融的概念源于金融排斥。发展普惠金融，就是要解决金融排斥问题，促进普惠金融。因此，有必要研究金融排斥的类型和原因，以有针对性、高效率地发展普惠金融。Kempson和Whyley (1999a, 1999b)和Mandira Sarma(2010)描述了五种类型的金融排斥:(1)访问排除，即由于地理位置偏远或金融系统的风险管理过程，某些群体被排除在金融服务体系之外;(2)条件排除，即在特定的限制性条件下，某些群体被排除在获得金融服务之外;(3)价格排斥，即，由于金融产品价格过高，某些群体被排除在金融服务之外;(4)市场排斥，即由于金融产品的分销和市场定位，某些群体被排除在金融服务之外;(5)自我排斥性，某些群体由于害怕被拒绝或由于其他心理障碍而将自己排除在金融服务体系之外。这五种情况也反映了中国的金融排斥。基于金融排斥的理论,他Dexu Rao明(2007)研究了供需之间的不平衡的内在原因在中国农村金融市场进入正规农村金融机构的业务方向,因此探索一个新的视角研究包容性金融从金融排斥。为了更直观、准确地分析金融排斥，我们从经济发展战略、金融体系结构、金融市场结构、社会网络和风险管理约束等方面对金融排斥进行了研究。与此同时，由于中国的发展道路等原因，资本供应者被排除的程度远远小于资本需求者。因此，本文将着重分析后一种情况。

2.1经济发展战略与金融排斥

1949年中华人民共和国成立后，中国经济发展战略的特点是优先发展少数几个重点产业、地区和城市。因此，金融体系的目的是动员公众存款，支持这些行业、地区和城市，不包括那些不在优先名单上的行业。

发展少数关键产业的战略导致了产业金融排斥。1949年中华人民共和国成立后，在国际经济军事封锁和政治对抗的极端不利环境下，把国防和重工业放在首位成为当时中国的自然选择。因此，从1949年到1981年，中国政府把重点放在通过调动所有可用的国家资源来发展工业经济上(毛泽东，1956)。“欠发达国家的农民被迫以低于市场价格的价格出售农产品，并以更高的价格购买化肥、种子和其他投入，将农民的利润转移到国家。通过国家购买和价格控制从农民身上提取的资本被用作国家工业投资”(Powelson, 2000)。因此，发展工业最有效的手段就是抑制农产品价格，降低工资，最大限度地获取工业利润，进行资本再投资。中国就是这样建立工业体系的。在这一点上，“欠发达国家的合作社一般成为政府收集农业盈余的工具”(U Tan Wai, 1962)。农村盈余的提取不再是向农村提供金融支持，而是成为中国农村金融体系为产业体系发展服务的重要功能。因此，农村信用社既是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构。1979年3月国务院恢复农业银行营业后，《关于改革和振兴农村信用社的意见》明确了信用社作为农业银行基层机构的地位。在农村金融资本流入非农产业的同时，由于信用社未能发挥民间借贷的功能，农民仍然难以获得现金和粮食的借贷(陆磊，丁俊峰，2006)。在这一经济战略下，中国金融业大力扶持第二产业，对第一、第三产业的扶持力度非常有限，导致了明显的产业金融排斥。尽管后来政府努力调整经济结构，但遗留影响仍然存在，财政排斥的惯性无法在短期内得到解决。

在资源有限的情况下，“合理”的经济战略将是集中国家资源发展少数几个优先区域。为实体经济服务的金融业也必须采取差异化的政策偏好。例如，中央政府实行差别化的利率政策。上世纪80年代初，中国央行向东部经济特区提供低息贷款，并赋予广东等几个省份浮动利率和金融创新自主权。这些举措无疑使东部地区的经济和金融平衡发生了倾斜。“采用优惠利率政策是一个分水岭,标志着平衡的区域金融政策的终结采用改革开放之初,就职从一个平衡状态过渡到一个政府主导的中国区域金融”的非平衡状态(崔Guangqing amp;王Jingwu, 2006)。这种差别利率政策和非均衡金融战略是最典型的价格排斥形式。此外，中央政府实行差异化融资政策。1991年，中国建立了股票市场融资体系，这是中国金融发展的一个里程碑。然而，国家并没有完全把股市纳入市场机制，对股票市场上市实行分配和配额控制(1999年取消)，各省的配额分配不均。以广东和上海为代表的中国东部地区，上市公司的配额分配比例不均衡，中国仅有的两家证交所分别在上海和深圳成立。截至2013年12月，中国东部地区的9个省占上市公司总数的65%，西部地区的12个省仅占40.7%，中部地区的10个省占20.3%。区域差异财政分配在一定程度上反映了区域财政排斥。

2.2金融体系结构与金融排斥

由经济增长战略决定的金融体系结构也导致了金融排斥。张杰(1998)认为，国家设计了税收和金融体系，将财政盈余以极其分散的家庭储蓄的形式转化为可供支配的资本。高层的强势和底层的分散的经济组织(二元结构)需要由中层来缓冲和协调。在中国分权制度下，地方政府保护新的金融资产形式，而地方效用函数与国家效用函数不一致(苗文龙，2012a)。国家与地方的互动为新型金融资产的拓展提供了机遇。在此背景下，中国的金融体系从二元结构演变为稳定的三元结构。

在三重结构下，地方政府和中央政府的目标和政策工具存在显著差异，这种差异不可避免地影响到财政分配和财政排斥。信息约束损害了中央政府对社会总投资的控制效率。为此，努力调动地方政府通过财政分权提高效率的积极性。中国在从计划经济向市场经济过渡的过程中经历了三轮财政分权(胡Dongshu, 2001)。在增强地方利益独立性的同时，每一轮分权也降低了地方财政收入的比重，而地方财政支出却保持增长(苗文龙，2012b)，这进一步刺激了地方将原有的总产出最大化。除了与中央政府就增加财政拨款进行谈判外，最有效的措施是借助政府影响力进行金融扩张。地方政府的干预在很大程度上使国有金融部门的利益功能受到地方利益偏好的支配和影响。国家加强金融控制时，国有金融部门的行为符合国家利益;当国家财政管制放松时，其财政行为与地方利益趋同(张杰，1998)。这种“三位一体”的体系解释了中国金融、财政和经济体制的制度安排和理论逻辑。然而，金融体系的三重结构并没有达到预期效果，也没有提高金融的包容性和效率;唯一的区别是包含了另一个利益相关者。受政策引导、风险问责和救助保障的吸引，金融业积极支持政府确定的重点群体、地区和项目;相比之下，没有受益于政府压力和政策支持的其他团体、地区和项目则难以获得金融服务。国有银行的大部分融资流向了大型国有企业，尤其是石油、电力和房地产等行业的关键企业。国有银行、股份制银行和地方金融机构的地方分支机构的融资活动主要集中在地方政府支持的地方国有企业，而中小型企业和风险投资虽然在经济中发挥着重要作用，却被挡在主流金融之外。

2.3市场结构特征与金融排斥

金融市场的垄断结构导致了三种类型的金融排斥。首先，对储户不利的价格排斥:低利率和负利率允许银行以最低成本借款。大量的银行网点成为单向吸收资本的场所。这种价格排斥促进了私人融资的发展。第二，有条件排除:由于没有筛选创新项目的机制，贷款主要发放给政府或官员支持的重大项目。第三，借款成本扭曲:虽然金融机构对自己喜欢的项目提供利率优惠，但被低估的企业或项目的利息成本、皮鞋成本、关系成本和程序成本要高得多。

金融市场层级的统一性和监管审批的集中化也会导致金融排斥，而金融排斥往往被忽视。金融市场等级制度的统一性意味着一个国家只有一个金融市场等级制度。中国所有的股票市场都是国家级的。地区性公司必须在全国股市上市，否则它们根本无法公开分销股票，而省级或市级股市则不存在。金融市场准入的集中审批，是指金融机构从事金融服务和进入国家或地区金融市场，必须经中央批准。中国的金融市场受到高度集中的市场准入审批。国家金融市场的高门槛已经让许多小微企业望而却步。没有人脉、财务报表造假、贿赂等手段，有潜力的企业就无法在全国股市上市，也无法进入县、市、省一级的区域性金融市场融资平台。此外，恶劣的市场环境也成为进入市场的另一个障碍。在监管体系不完善、信誉不完善的市场环境下，个人、企业和政府的市场交易充斥着不诚信行为，产生了金融风险。创造一个允许欺诈行为的宽松环境，将积累最终导致金融动荡的风险，而收紧监管将扼杀融资渠道。最后，金融市场的交易场所无意中增加了邻近省市的金融机会，同时造成了对非本地公司的排斥。

2.4社会关系和经济排斥

在市场经济中，过分依赖中国传统文化中的人脉关系，导致了广泛的金融排斥。费孝通(1947)将中国的社会关系定义为一种“分化模式”，它至少包括家庭和地理关系的两个维度，其直径都由个体的能力决定。在这种模式下，社会关系代表了个人关系的总和。网络节点受到传统伦理原则的约束。在中国经济转型过程中，这种分化的社会关系模式。它的基本道德体系仍然存在。仅凭规则不足以管理市场交易。在一个人际关系占主导地位的社会，与银行高管的关系将决定融资的难易程度。当金融资源匮乏时，那些人脉广泛的人将优先获得融资，而那些没有人脉的人获得银行贷款的可能性要小得多。谢平、陆蕾(2005)在对银行信贷定价的研究中，建立了一个模型，该模型包括正常利息收入以外的三种收入类型:I型寻租收入(借款人支付大量的“委员会”银行工作人员,称为阈值)的成本,II型寻租收入(增加利率自由化,金融机构不断需求过高,书利益和III型从中央银行冲销资本注入巨大的不良贷款(不良贷款)来防止清算。)

2.5风险评估与财务排除

大多数商业银行在信贷评估中采用“5C”方法，重点关注借款人的性格、资本、能力、抵押品和条件等财务信息。然而，这样一个评价系统和与之有关的资料不能描述借款者的真实信誉及其偿还的可能性。因此，许多信贷项目尽管对社会发展和信誉有价值，却遭到拒绝，从而导致更广泛的金融排斥。以互联网金融为例。通过使用不同的风险评价方法和关注不同的信贷数据,Kab

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