从新公共管理到公共价值： 范式变革与管理含义外文翻译资料

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从新公共管理到公共价值：

范式变革与管理含义

无论是从业者还是学者，都越来越关注公共价值观，这是一种理解政府活动、告知决策和构建服务交付的方式。在某种程度上，这代表了对“新公共管理”的关注的回应，但它也提供了一种有趣的方式来查看公共部门组织和公共管理者实际做了什么。本文的目的是通过回顾新的公共管理，并将其与公共价值范式进行对比，来检验这种新兴的方法。这为概念性讨论方法差异提供了基础，同时也为公共部门管理人员和公共部门管理人员指出了一些实际意义。

关键词：新公共管理、公共价值、管理者角色

尽管公共部门改革的形式和重点各不相同，但它一直是世界各地的共同经验。作为学者和实践者，我们通常将过去几十年的改革称为“新公共管理”，对于Hood，这代表了与传统公共管理模式的典范性突破。在这个时代，一些国家成为了新公共管理的典范，特别是新西兰和澳大利亚，它们进行了重大的公共部门改革，以打破公共管理的官僚模式。然而，更为重要的是，出现了裂痕，寻找一种新的思考方式，并开始实施公共管理实践，部分是为了解决NPM的假定弱点。这不太可能支持回归官僚模式，而是引发一场自相矛盾的变革，试图重新定义我们对国家的看法、其目的以及运作、运营和管理的方式。

摩尔首先阐述了这种方法，它代表了一种思维方式，即后官僚和后竞争，促使我们超越狭隘的市场，而不是在NPM时代占主导地位的政府失败方法。由此，人们认为，一种新的思考政府活动、政策制定和服务提供的模式可能会出现，并对公共管理者带来重要影响。

本文的目的是阐明这一新范式，并考虑公共管理者在实践中的含义。为了做到这一点，本文分为三个关键部分。第一部分阐述了新产品管理的原理、实践和前提，然后讨论了公共价值。最后一部分对这些模型进行了对比，并阐述了对公共部门经理的重要影响。

新公共管理范式：原则、实践和前提

20世纪末，公共管理的后官僚模式在许多国家根深蒂固，重新审视了旨在打破传统公共管理模式的一系列改革的结果，这些改革没有被韦伯（1946年）的官僚制度、威尔逊（1887年）的政策管理分歧和泰勒的（1911）工作组织的科学管理模式。至少在一定程度上，NPM是对传统公共行政官僚模式的缺陷的反应，它包括“对服务提供的垄断形式的批评，以及对更广泛的服务提供商和更以市场为导向的管理方法的争论”（Stoker，2006年）20世纪90年代初，胡德提出了这种新产品管理模式，阐述了其关键的理论组成部分：

1. 实践专业管理；

2. 明确的绩效标准和措施；

3. 更加重视输出控制；

4. 在公共部门分解单位；

5. 公共部门竞争加剧；

6. 私营部门管理实践的风格；以及

7. 在资源再利用方面更严格和节俭。

在这一新范式中，理论成分与四大强化趋势并驾齐驱：政府增长放缓或逆转；私有化和准私有化；公共服务生产和分配的自动化；以及公共部门改革的国际议程。胡德（1991）之后的国际足联青少年，休斯（2006）在他的论文中阐述了“新实用主义”以新产品管理为特征的四大主题：管理（即结果和管理责任）比管理（即服从指示）具有更高的层次功能；经济原则（即从公共选择理论、委托代理理论、合同、竞争和公司理论中汲取）可以帮助公共管理；模式人力资源管理理论和实践（即人员和组织的灵活性）可以改善公共管理；服务的提供对公民很重要。如Stoker（2006:46）所述，NPM寻求拆除传统公共行政模式的官僚支柱。随着大规模的、多用途的、等级化的出现，以及从公共和私人领域抽调出来的、由一个严密的中央领导团队领导的、精干的、扁平的、自治的组织.这些特征为考虑NPM范式提供了一个很好的起点，然而，有一种趋势，即将较短的改革阶段合并为NPM集合。例如，在澳大利亚的背景下，从传统行政管理的转变有两个非常明确的阶段，基于不同的理论和哲学基础。在澳大利亚的经验中，20世纪80年代的特点是NPM的后官僚模式，这主要集中在内部改革和企业管理。通常采用的做法包括：基于中心目标的企业规划；全面的项目萌芽；管理改进计划；经理的合同雇佣；中心调整；个人绩效监控。关键目标是赋予公务员权力，提高管理质量。此后，澳大利亚经历了90年代的市场化阶段，与经济理性主义话语的主导地位一起出现。这一市场化阶段对传统方法的有效性提出了公开挑战，因为它垄断了公共服务的生产和交付，因为它的重点是为政府失败制定市场解决方案。

到了市场化阶段，一种新的公共管理模式开始占据主导地位，这一次，新产品管理模式开始形成。在澳大利亚的经验中，市场化阶段取决于在公共部门建立市场以及使用合同来定义和管理关系。对一些人来说，这些举措标志着一种新的契约主义的出现（休斯，2003年），而对其他人来说，契约和竞争成为改变公共部门基本性质的基础（沃尔什，1995年）。“合同已经被确立为一种标准的政策执行形式——实际上是一种没有限制的制度，在大多数民事案件中比传统的公共官僚制度更可取”（2001:76）。这种信念也得到了迪肯和米奇的认可：“如果有一条线贯穿于新自由主义革命所造成的变化之中，那就是合同的复兴，它是经济活动最重要的组织机制”（1997:1）。在这个时代，竞争和控制的概念是如此重要，NPM范式成为主导。

正如我们所知，这不是没有抵抗力就发生的，而且新产品管理在学术文献中受到了持续而激烈的争论，因为它挑战了传统的思维，将一系列的实践、政策和理论结合在一起，而不是提出一些相互关联的理论。尽管如此，在NPM范式中，关于通知政策制定者的关键理论观点和非主流思维的一些共识，包括：公共选择理论、委托代理理论、交易成本经济学和竞争理论。

公共选择理论是非常有影响力的，博恩认为，“很少有一个抽象的官僚模式被如此广泛地实施”。新产品管理包括公众选择的信念，即政府没有反应，效率低下，垄断，不能达到正式目标。总的来说，这反映了政府的内在缺陷:

1. 政治家被利益集团俘虏，并将以自身利益而非公共利益行事；
2. 官僚机构不一定因官僚机构的自身利益而执行政治命令；
3. 官僚机构为追求自身利益而非效率而采取行动。

根据这一论点，导致资源浪费，bud在追求权力、地位、收入、意识形态、赞助、谨慎的权力和易于管理、促进分配效率低下和供应过剩的过程中实现最大化。公共选择倡导的目的是说服决策者采取政策和实践，以促进基于委托代理理论和产权的港口激励结构，以提高效率和缩小国家规模。尽管存在批评，公共选择理论在支持NPM的关键特征方面一直是至关重要的，包括：分离和分裂；优先考虑由合同管理的私营部门条款。

委托代理理论主要关注委托人和代理人之间的关系，以及当我们假设他们之间的利益分歧时所产生的问题。它提供了一种在机构关系中对人类行为进行概念化的方法，以及基于对利己、机会主义、不完全信息和目标分歧的假设的组织形式的发展。这些假设预测了当合同成立以及代理人的行为对双方的福利有牵连时，代理问题的出现。委托人面临的关键挑战是如何在不确定性、信息不对称尝试和高成本监控的环境中选择代理并构建激励结构，以协调目标；以及代理逃避激励的地方。这样旨在产生最佳产出、打击逆向选择和道德风险的结构被称为代理成本。因此，这种观点的核心是这样一种观点，即合同正式规定了要求、监督、奖励和激励制度，提供了委托人和代理人之间的合法联系。委托代理理论在新产品管理范式中发挥了重要作用，它支持了许多实践改革，包括建立契约关系和准契约关系的买方和供应商的结构分离。总的来说，这为一个过程奠定了基础。

对公共部门中代理理论的适用性一直存在批评。例如，人们对采购商和供应商分离的能力、将政策与交付脱钩的效果以及采购商在竞争环境中明确表达其偏好的能力提出了质。然而，无论这些批评如何，新产品管理的关键特征都是建立在委托代理理论的基础上的。

交易成本经济学在新产品管理时代也发挥了重要作用。科斯（1937）阐述了交易成本的关键作用，他认为对这些成本的评估决定了交易是否相互关联。科斯（1937年）的公司理论和相关的购买决策被翻译为公共部门采购决策——公共机构是自己生产（即生产）还是外包（即购买）（威廉姆森1999年）。威廉姆森（1979）扩展了科斯（1937）的思想，通过建立一个模式，为最有效地匹配跨行为和治理结构列出了自己的主张。这个范围⁴

从基于经典契约和正式规定的关系和补救措施的市场治理到统一治理，即关系规范和客户管理行为而非正式书面合同。最有效的结构是将特定交易特征（即频率和资产特殊性水平）与治理结构最匹配的结构，以节约与有限理性、机会主义和既定特殊性相关的成本，并整体降低交易成本。

交易成本经济学对NPM很重要，因为它为政府制定了包括市场、混合动力和等级制度在内的选择。然而，有人可能认为，随着政府倾向于市场治理模式，公共选择理论的主导地位导致了对这种方法的狭隘看法。实践也往往忽略了该领域的关键作家，包括威廉姆森，他认为，“向公共官僚机构寻求经济补偿，因为这些交易相对来说是很合适的，因此被适当地视为一种有效的结果”（1999:24）。在文献中，有一些人批评了传统的约束概念在公共部门的应用，以及这些理论中包含的关于人类行为的不偏离的假设。

竞争原则已成为新产品管理发展的核心。虽然在现实中很少存在完全竞争，但政府一直在寻求活动来刺激竞争，而不是复制纯粹的市场。公共选择广告呼吁取消对公共部门运营的竞争，以提高效率系统最有利于促进竞争，从而实现经济效益。尤其是竞争性招标，一直是政府常用的手段。这种做法的采用“带有这样一种信念，即规划者仍然是资源分配的最终仲裁者，但生产效率的提高可以通过某种程度的竞争性监管来实现”（亨舍尔和比斯利，1989:236）。投标人之间的竞争往往会促进采购商提高效率和节约成本，因为市场力量可能会赶走边际生产者。有趣的是，有人认为，仅仅是竞争的威胁可以在公共部门内产生效率收益和成本节约，因为内部供应商寻求保护自己免受失业的影响。竞争原则对公共部门的适用性在法律上受到质疑，原因有几个，包括需求和供应方面存在缺陷，以及缺乏产生效率收益所需的条。尽管有这样的批评，竞争理论在新产品管理范式的发展过程中仍然扮演着重要的角色。

NPM范式包含了以个人主义、工具性和个人理性为中心的关于人类行为的具体假设，由此产生了新的绩效激励型管理、机构安排、新的结构形式和新的管理理论。从这些角度出发，我们提出了一套核心原则，即持续的净现值：（i）经济市场应是公共部门关系的模型；（i i）政策、实施和交付职能应作为一系列合同分开并构建；（i i i）应引进一系列新的管理技术。包括基于绩效的控制、竞争、市场激励和放松管制。在新产品管理范式中，政府的观察、构建和安排方式牢牢地植根于经济框架，从这里开始，政策修辞集中于小政府优越的概念，以及为了最大限度地提高效率，必须解决政府的失败问题。这往往导致处方围绕竞争和冲突而建立，结果是一个根深蒂固的后官僚模式，不仅在澳大利亚，而且在世界上许多国家。

NPM的实际应用，与它的前任一样，也面临着一系列的弱点，这些弱点既反映了实施挑战，也反映了基本的十个方面。例如，竞争制度已被普遍采用，但有证据表明，实施这些制度通常代价高昂，很少提供尤因将军竞争。此外，有证据表明，由于合同准备、监督和执行成本较高，这种方法导致交易成本增加认为，在私有化、承包和市场使用方面的广泛发展缺乏任何实际效率提高的证据，而且民用服务（尤其是在英国）的重组和缩小规模导致了问责制的下降。政府的惩罚性模式也会导致关系的破裂，这可能会刺激破坏性行为。Lawton提出了一份全面的问题清单，他声称公共服务组织的基本价值受到竞争和NPM的破坏，由于资源有限，个人需求和公共利益之间的冲突，以及由于支离破碎导致的问责和责任的侵蚀。离子，增加了风险。即使是长期支持新产品管理的经合组织，AC也在2003年的一份报告中承认“改革产生了一些意想不到的负面结果”（经合组织2003:2），这与March和Olsen的声明相呼应，即改革“很少满足发起改革的人的事先意图”（1989:65）。这在一定程度上反映了私营部门模式的大规模应用，以及没有注意到公共部门相互关联和相互依赖的性质。或许更有趣的是，竞争性政府模式未能“理解公共管理安排不仅提供公共服务，而且体现了更深层次的治理价值观”（经合组织2003:3）。

新产品管理模式建立在定义政府活动、政策制定和服务提供的经济基础上。然而，经过近二十年的实践，已经出现了一系列的弱点，因此，公共管理的一个新的话语正在出现。接下来的章节讨论了公共价值方法，它是潜在范式变化的基础。

公共价值范式：原则、实践和前提

考虑到NPM经验的问题和挑战，特别是在20世纪90年代，人们越来越关注所谓的公共价值方法，这种方法在很大程度上借鉴了摩尔（1994年；1995年）的工作，并标志着市场对国家供给的强大意识形态地位的转变。在某种程度上，这可能反映出人们越来越认识到，“公共服务固有的社会价值可能无法通过市场的经济效率计算得到充分解决”。此外，它可能支持所谓的新实用主义，即“旧的意识形态辩论在很大程度上正在消失”（休斯2006:11）。一种新的“后竞争”模式可能意味着从主要关注结果和效率转向实现更广泛的政府公共价值创造目标。

讨论公共价值已经变得越来越流行，然而，一个明确的定义是难以捉摸的。公共价值被描述为一个多维度的结构——反映了公民消费的集体表达的、政治上被忽视的偏好.–不仅通过“成果”创造，还通过可能产生信任或公平的过程创造。其他人则将公共价值定义为“政府通过服务、法律法规和其他行动创造的价值”（Kelly等人2002年4月），从这里可以用作“粗略的标准”。

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