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加强中国减灾措施的实施与综合风险治理

2013年5月21日至23日，瑞士日内瓦举行的第四届全球减少灾害风险平台高级别对话，正式声明和全体会议的发言摘要

李江

中国民政部，北京师范大学减灾与应急管理研究所

在过去的几年里，中国经历了中国历史上最严峻的自然灾害时期，包括频度和并发性，以及损害和复发的可变性，中国政府迅速采取行动，以巨大的人力资源和物质投入参与灾害应急救灾工作，我们在应对灾害性自然灾害方面作出了巨大的努力，如我国南方低温引发的暴风雪（2008）、四川汶川地震（2008）、青海玉树地震（2010）、甘肃舟曲山洪泥石流（2010）、四川庐山地震（2013）。凭借积累的经验，通过改进法律和体制框架以及改进减灾和预防措施，我们提高了抗灾能力。在新的层面上，减少了灾害损失，并促进了受影响地区的经济和社会可持续性。

1 国家防灾减灾计划的实施

中国不得不应对世界上一些最严重的自然灾害。全球气候变化，国内经济快速发展，中国城市化进程加快，给中国的资源、环境和生态带来了压力，导致自然灾害预防和管理日益复杂和艰巨。在防灾减灾方面，中国政府遵循“全面减灾”的原则，将防灾减灾工作纳入整体治理结构:主要集中在多机构综合预防和减少灾害的跨机构合作和跨区域合作方面，计划全面采取措施应对自然灾害以及防灾减灾的各个阶段；利用各方面的资源并整合多个资源、法律、法规、市场和技术等工具，努力减少人员伤亡和财产损失。通过在综合防灾减灾方面的一致投入， 我们完成了三项转变:从单一灾害到多灾害的风险防治，从只注重救灾到强调救灾和减灾，从减灾到减少灾害风险。图1显示了过去25年中国减少灾害综合风险的进展情况。

图1 中国减少灾害风险综合进展情况

中国国家减灾委员会(CNCDR)是中央政府防灾减灾综合协调机构。委托研究制定国家减灾指导原则、政策和计划，协调重大的国家减灾活动，指导当地减灾工作，促进减灾国际交流与合作，并在全国范围内组织和协调灾害应对和救援工作。

CNCDR由34个成员组织组成，包括相关政府机构、研究机构和非政府组织。委员会办公室位于民政部的大楼内。CNCDR专家委员会作为国家级智库，负责国家防灾减灾战略的制定和提供决策支持。在一级城市中，中国80%以上的省份都设立了省级减灾委员会，那些容易发生灾难的城市和县也设立了灾害委员会。

2011年中国政府制定了“2011 - 2015年国家综合防灾减灾计划”（以下简称“计划”)，明确了2011一2015年的防灾减灾目标、任务和重大项目。这一计划对我国综合防灾减灾能力建设和促进经济社会协调持续发展具有重要意义。

民政部、国家发展和改革委员会和全国人权委员会被指定起草、汇编和核实该计划。在广泛征求社会各阶层的意见后，该计划由国务院办公厅发布。CNCDR负责协调和规划实施的具体措施。该计划规定了到2015年底要实现的八个发展目标：(1)确定国家重点地区的自然灾害风险，初步建立全国综合减灾风险管理信息平台，进一步加强灾害风险管理在自然灾害监测和预警、损失数据统计分析和信息服务方面的能力；(2)大幅度减少同等强度自然灾害造成的生命损失，并将灾害造成的直接经济损失比例保持在GDP的1.5％以下；(3)将防灾减灾纳入各级国民经济和社会发展规划，在土地利用规划中反映防灾减灾的要求、资源管理、能源供应、城乡发展和减贫；(4)确保受灾群众在自然灾害发生后12小时内获得初步救济和基本生存支持。自然灾害补偿对自然灾害直接经济损失的比例应当显著提高，基础设施和住宅建筑的灾后重建应满足所需的设计规范；(5)大大提高公众对防灾减灾的认识。我们将灾难预防和减灾知识传播给普通大众，特别是大学生、高中生和小学生；(6)加强防灾减灾人员的规模和知识结构，我们总共需要275万名防灾和减灾专家；(7)建立5000个国家级综合减灾示范社区，每个城乡基层社区至少有一名灾害监测人员；(8)进一步完善防灾减灾机制。建立全省、自治区、直辖市综合防灾减灾协调机制，进一步完善最易受灾害影响的市/县/乡/区。

对这些目标的认识表明，中国的防灾减灾工作现在具有可量化的评估标准，旨在保证计划实施的质量。该计划还列出了10项建设能力的任务，包括自然灾害监测和预警、风险管理、土木工程措施、社区减灾、应急响应、恢复和重建、技术赋权和社会动员。该计划的目标是实施八个关键项目，包括全面的自然灾害风险调查、IT授权的综合减灾和风险管理、灾害紧急救援指挥系统、国家救灾物资储备以及环境监测和启动减灾卫星星座。这些项目旨在解决多灾害应对、跨机构合作和跨区域合作的核心问题，以提高我们的综合防灾和减灾能力。

自该计划生效以来，中国国家减灾委员会根据机构的有关地区和计划任务和重点项目，制定了详细的待办事项清单。委员会和相关机构正在积极推动计划的实施，委员会办公室与相关政府机构进行沟通，并协调其计划项目核查和实施的工作。自2012年以来，中国已从中央财政支出预算中拨出专项资金用于综合防灾减灾试点项目，目前计划项目陆续推出，例如已经建立了4116 个综合减灾示范社区，所有农村和城市地区都指定了紧急避难所，中央政府正在18个交通枢纽城市建立救灾物资储备。中国成功发射了A、B和C小卫星星座，用于环境和灾害监测和预报。我们建立了卫星减灾应用系统，正在采用卫星遥感、无人驾驶飞机、北斗导航定位卫星系统等新技术进行减灾救援。

展望下一阶段，中国政府将在资金投入和项目启动方面加大计划实施力度，我们将对计划实施进行中期审查，评估现有问题，并找到改进措施，以便按计划完成任务和项目。

2 加强国家和社区层面的综合风险治理

自然灾害是全世界的共同挑战。有效改善国家防灾工作应对能力，中国政府进一步落实各级政府的职责，加强灾害预警网络，推进防灾减灾高技术措施，加强防灾体系建设，纳入减灾议程和可持续发展，以应对全球气候变化。

自2012年全球减少灾害风险平台会议以来，中国在国家防灾减灾能力建设方面取得了更大进展。如图2 所示，过去二十年来，每年的经济损失和灾害死亡人数不断减少。我们坚持综合减灾，积极减灾和灾害风险管理的原则，将减灾与气候相结合适应国家和地方可持续发展议程，并建立了国家减灾平台。具体如下：(1)我们制定并发布了新的国家综合防灾减灾五年计划-国家综合防灾减灾计划（2011-2015），以及一系列特殊的项目导向和行业特定计划，我们还在制定适应气候变化的国家总体战略；(2)我们在中国国家减灾委员会中实施了组织调整，以完善跨机构协作机制，并在省、市、县和社区层面建立减灾平台；(3)我们加大了对防灾减灾的投入。从中央财政支出预算中拨出总额为人民币3300亿元用于防灾减灾，我们正在利用其他重要的融资渠道，如灾难保险、金融和慈善机构；(4)我们投资建设防灾减灾基础设施，完善自然灾害监测预警系统，加强自然灾害风险治理，落实重点防灾减灾项目，在全国建立4116个综合减灾示范社区；(5)我们建立了防灾减灾人员长期意识提升机制。宣传国家减灾日和国际减灾日，普及防灾减灾知识。中国政府正在与其他国家、联合国机构以及其他国际和地区防灾减灾组织密切合作，扩大国家的双边和多边减灾救灾合作机制。

图2 1990 - 2009年中国的损失率（灾害造成的经济损失，占GDP的百分比）和死亡率（每百万人的灾害死亡人数）。2008年汶川大地震的数据不包括在内。

3 有效应对2013年4月20日的庐山地震科学支援

2013年4月20日，四川省芦山县发生7.0级地震，地震强度达到IX度，震源深度为13 km。造成巨大人员和财产损失（196人死亡，21人失踪，14,000人受伤），大量城乡房屋倒塌或受损（包括143万农村房屋和21.54times;106m^2城市房屋），地方和区域基础设施受到不同程度的破坏。灾难发生后，中国政府立即启动了应急响应，优先考虑救生任务，并建立了救援和疏散指挥系统。地震发生当天，34700名救援专业人员抵达受灾地区，475人从瓦砾中救出，83.2万人迁入安全区，15亿元人民币用于救灾，12000名医务人员被派往灾区，所需物质及时运到，包括92000个救灾帐篷，217000个毯子和2000多吨食品和饮用水。四川省政府的灾难中心管理，他们做了全面的安排，而中央政府相关机构协调努力，提供支持。采用科学支持的紧急救援进行资源优化，救援专业人员在地震发生72小时后覆盖了所有灾区。在短短的5天内，生命线系统（如运输、通信和电力）重新投入运营。

到5月下旬，所有受伤的人都得到了很好的照顾，基本的生存材料已经到位，疏散工作取得了初步成功，灾区正处于过渡性搬迁和灾后重建的正确轨道上。

庐山大地震后，国际社会立即向中国政府和人民表示哀悼和支持。各国提供各种形式的援助，我想借此机会代表中国政府和中国人民表示衷心的感谢！

自然灾害是对所有人的共同挑战。中国政府愿与国际社会共同努力，深化防灾减灾交流与合作，我们的目标是有效减少灾害风险，我们希望将重点放在自然灾害监测和预警、信息共享、紧急救援、科学研究、技术采用、人员培训和社区减灾实践等领域。我们支持UNISDR（联合国减少灾害风险办公室）决定将减灾纳入全球发展的议程；我们欢迎国际减少干旱风险中心和天基信息平台（联合国灾害管理和应急反应空间信息平台）北京办事处的活动；我们正积极参与HFA2的制定。我们将共同为全球经济和社会稳定，健康发展和可持续发展作出新的贡献。

参考

Fang,W H,JA Wang和PJ Shi,编辑.2011.综合风险治理,风险地图和网络平台.北京:科学出版社（中文）.

2008

2000 2002 2004 2006

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5%

4%

3%

2%

1%

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1990 1992 1994 1996 1998

7%

10

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8

7

6

5

4

3

2

1

0

年死亡率

年损失率

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