Liability for Environmental Harm and Emerging Global Environmental Law

Robert V. Percival^[1]

Abstract：

With the growth of global concern for the environment，nations are transplanting environmental law and policy innovations even from countries with very different legal and cultural traditions.These developments are blurring lines that traditionally separated conceptions of domestic and international law and public and private law.This is leading to the emergence of “global environmental law.” This paper reviews the historical development of liability standards for environmental harm and their haphazard incorporation into public international law.It discusses evolving national standards of liability and the obstacles that have made it difficult for victims of environmental harm to hold polluters liable under domestic law.It then examines initiatives to overcome these obstacles in certain countries by relaxing traditional causation requirements and shifting burdens of proof.The paper also explores how climate change is spawning new litigation strategies that seek to hold polluters liable for global harm as well as the growth of private litigation to recover against multinational enterprises for the harm their actions cause in foreign countries.It concludes that as globalization continues to blur traditional distinctions between international and domestic law and between private and public law，liability standards for global harm are emerging more from “bottom up,” private initiatives than from the negotiation of multilateral treaties.As a result，as countries strengthen their own domestic liability standards to redress environmental harm，statesrsquo; receptiveness to entertain lawsuits by foreign plaintiffs and the development of reciprocity standards for the recognition of foreign judgments will become increasingly important.Transnational private litigation will help provide further impetus for the development of global liability norms that ultimately will become an important part of the new architecture of global environmental law.

Key words： environmental harm liability,global environmental law, environmental litigation, public international law

Globalization is affecting law and legal systems throughout the world in profound new ways. With the growth of global concern for the environment, nations are transplanting environmental law and policy innovations even from countries with very different legal and cultural traditions. Private actors and nongovernmental organizations are driving the development of new legal and nonlegal strategies to protect the environment. These developments are blurring lines that traditionally separated conceptions of domestic and international law and public and private law. This is leading to the emergence of what I have called “global environmental law”.^[2]

One of the areas in which the concept of global environmental law can enhance understanding of contemporary legal evolution is the long struggle to develop standards of liability for global environmental harm. The scant progress that has been made in developing tort remedies in international law demonstrates the limitations of relying on public international law that primarily governs relations between states when seeking to regulate private activities that cause environmental harm. For centuries, legal systems around the world have acknowledged the principle that those who cause significant, foreseeable harm to others should be held liable for the damage they cause victims of this harm. The sic utere principle of ancient Roman law and the “polluter pays” principle are now enshrined as universal elements of international environmental law, as recognized in the 1972 Stockholm Declaration^[3] and the 1992 Rio Declaration.^[4]While the nations of the world have pledged to develop liability standards to implement these principles,^[5]effective global liability rules “are the Yeti of international environmental law— pursued for years, sometimes spotted in rough outlines, but remarkably elusive in practice.”^[6]More than a dozen civil liability treaties governing transnational environmental harm have been negotiated but most remain “unadopted orphans in international environmental law.”^[7]

This Article begins by reviewing the historical development of liability standards for environmental harm and their haphazard incorporation into public international law. It then discusses the obstacles that have made it difficult for victims of environmental harm to hold polluters liable even under domestic law. The Article then explores efforts to overcome these obstacles and the growth of private transnational litigation to recover for environmental harm. It concludes by arguing that the rise of global environmental law that includes“bottom up”and private initiatives has become an important complement to traditional“top down”efforts to develop international liability norms. As countries strengthen their own domestic liability standards to redress environmental harm, two issues will become increasingly important: statesrsquo; receptiveness to entertain lawsuits by foreign plaintiffs and the development of reciproci

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环境损害责任与全球环境法的兴起

Robert V. Percival^[1]

摘要：全球环境法是在全球化的背景下随着环境法律移植和创新的逐步深入而得以产生和发展的，其中，全球环境损害责任制度堪为缩影和写照。在国内法层面，为了克服污染受害者起诉污染者承担损害赔偿责任的制度性障碍，一些国家采取了放宽因果关系证明要求和转移举证责任等多种因应措施。然而，在国际层面，对于针对美国跨国公司在国外的环境侵权行为的诉讼，美国法院往往以不方便美国法院原则、适用《外国人侵权法》在美国起诉须以被告违反国际法为条件、非居民外国人不具备审慎起诉资格等为由而拒不受理，致使受害者在美国的环境诉讼阻力重重。作为应对，发展中国家采取了一系列举措。其中，最典型的立法对策是，规定一旦案件在国外起诉，国内法院便自动丧失管辖权；在原告所在国起诉的，允许以被告所在国的法律来计算污染损害赔偿额，等等。依此而言，一国对外国原告提起的环境诉讼的接受和承认外国判决之互惠条件准则的出台，将变得越来越重要。今后，跨国环境私人诉讼将不断推动全球环境损害责任制度的发展，而不断革新的全球环境损害责任制度也将成为全球环境法新格局中的重要组成部分。

关键词：环境损害责任；全球环境法；环境诉讼；国际公法

当前，全球化正以全新的方式对世界各国的法律体系和立法体系产生深远影响。随着世界各国对环境关注的日益加强，即使是法律和文化传统迥然不同的国家之间，对环境法律和政策创新的移植也越发蓬勃。私人主体和非政府组织也推动着新的法律和非法律的环保战略的发展。这些变化使得传统上国内法和国际法、公法和私法概念之间泾渭分明的界限日渐模糊起来。于是，笔者所称的“全球环境法”^[2]得以产生。

全球环境法的理念有助于提升人们对当代法律演变的理解，历经长期争论而不断发展的全球环境损害责任规则便是这方面的例证。国际法领域的侵权救济进展迟缓，这表明调整国家间关系的国际公法在规制私人环境损害行为方面具有局限性。数百年来，世界各国的法律制度确立了这样一项基本原则，即造成他人显著的、可预见的损害的人，应就受害者因而遭受的损失承担赔偿责任。古罗马法的“不得以损害他人财产的方式使用自己财产”（sic utere）原则和“污染者负担”原则已被奉为国际环境法的两项公认原则，对此，1972年的《斯德哥尔摩宣言》^[3]和1992年的《里约宣言》^[4]均予以确认。尽管许多国家宣称将出台执行这些原则的责任细则^[5]，然而，有效的全球责任规则“有如国际环境法中的喜马拉雅雪人（yeti）一样——尽管已被搜寻多年，且偶有闪现，但实际上根本无法捉摸”^[6]：迄今为止，已达成12部跨国环境损害民事责任条约，但大部分条约还只是“国际环境法中无人收养的孤儿” ^[7]。

本文首先回顾了环境损害责任原则及其进入国际公法的历史进程。随后，探析了国内法层面环境污染受害者追究污染者赔偿责任的各种障碍。紧接着，进一步探讨了为克服这些障碍所作的种种努力和跨国环境损害私人诉讼的进展。最后，本文的结论是，包含“自下而上”和私人诉讼在内的全球环境法的兴起已成为传统的“自上而下”国际责任规则发展模式的重要补充。随着世界各国国内环境损害责任制度的强化，日益凸显出应予解决的两大议题：一是接受外国原告在本国提起诉讼，二是出台承认外国判决的互惠原则。进言之，跨国私人诉讼将有助于推动全球环境损害责任制度的健全完善，而不断发展的全球环境损害责任制度则将成为新型全球环境法的重要组成部分。

一、环境损害责任的产生发展

数百年来，普通法法院一直信奉一项古罗马法原则，即任何人不得对他人造成显著的、可预见的伤害，用古拉丁谚语表示即为“sic utere tuo ut alienum non laedas”。1704年，霍尔特勋爵（Lord Holt）在佃户诉哥德温（Tenant v. Goldwin）一案中将其解释为“每一个人都应当以不损害他人的方式使用自己的财产”^[8]。150年后，英国法院遇到这样一个问题，即违反现行监管标准是否是承担侵权责任的前提条件。英国法院在豪尔诉巴洛（Hole v. Barlow）^[9]一案[6]中简单地判定遵守现行监管标准可免于承担侵权责任，随后在班福德诉特纳利（Bamford v. Turnley）^[10]一案中又推翻了豪尔（Hole）案的判决，认为侵权责任并不以事先证明违反监管标准为前提。

sic utere原则是在一个重要的国际仲裁案中确认的，该案后来荣登为国际环境法中为数不多的先例之一。在特雷尔冶炼厂^[11]（Trail Smelter case）案[8]中，自1926年始，美国华盛顿州的众多农民要求美加边界上的一家冶炼厂企业主承担法律责任，赔偿其冶炼厂污染对他们的庄稼造成的损失。由于华盛顿州法院对加拿大冶炼厂无管辖权，农民们请求美国政府部门根据美加《边界水域条约》^[12]的纠纷仲裁规定为他们提供救济。经过十多年的诉讼，仲裁委员会作出了支付农民赔偿金的裁决，其主要依据是美国联邦最高法院此前在国内一个跨州污染纠纷中确认的sic utere原则^[13]。仲裁庭宣称，“在已产生严重污染损害后果且有清晰确凿证据证实的情况下，任何国家都无权以这样一种方式利用或允许利用其领土，以致其烟雾在他国领土或对他国领土或该国领土上的财产和人身造成损害。”^[14]

1972年，来自113个国家的代表在斯德哥尔摩召开了第一届全球环境峰会——联合国人类环境会议（“斯德哥尔摩会议”）。在斯德哥尔摩会议上，代表们在首次宣布全球环境法的基本原则时，就确认了sic utere原则。《斯德哥尔摩宣言》的原则21规定：

“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按本国环境政策开发本国资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家或国家管辖范围以外地区的环境。”^[15]

《斯德哥尔摩宣言》也呼吁推动全球环境损害赔偿责任原则的制定。《斯德哥尔摩宣言》的原则22提出：

“各国应进行合作，以进一步发展关于对他们管辖或控制内的活动对他们管辖以外的环境造成污染和其它环境损害的受害者承担责任和进行赔偿的国际法。”^[16]

然而，在其后的几十年里，各国在履行这些承诺方面鲜有进展。正如拉克斯曼·古鲁斯瓦米（Lakshman Guruswamy）所说：“到目前为止，种种迹象表明，各国似乎不太愿意投入精力，推动对国际环境损害责任的条件和范围进行界定的具体进程。”^[17]美国《对外关系法第三次重述》列入了环境损害国家责任的概念，并描述其“植根于国际习惯法”^[18]，但是这一概念并未在实践中取得实质进展。

1992年，也即斯德哥尔摩会议召开的20年之后，参加里约“地球峰会”的172个政府决心尽更大的努力制定有关环境损害国家责任的全球规则。为此，《里约环境与发展宣言》原则13声明：

“各国应当制定关于对遭受污染和其他环境损害的受害者负责和赔偿的国家法。各国还应迅速且更为果断地进行合作，以进一步制定有关对在其管辖或控制范围之内的活动给其管辖范围之外的地区造成的环境损害所带来的不利影响负责和赔偿的国际法。”^[19]

尽管国际法委员会^[20]一直在努力推动，但其后的几十年间，环境损害国家责任原则的制度化并未取得进一步进展。尽管若干条约中设有包含了sic utere原则的条款，然而对于如何适用这些规定，各国还未达成共识。目前，已通过了十多个致力于解决全球环境问题的多边条约^[21]。但其中只有5个多边条约已生效^[22]，并且这5个多边条约均与溢油或核事故责任相关。现有国际法对跨界环境损害国家责任规定不足的一项典型例证是，对于历史上最严重的核事故——1986年4月发生的切尔诺贝利核事故，至今尚无任何国家提出索赔诉求^[23]。

二、环境损害责任和“因果关系难题”

大多数发达国家已认识到侵权责任作为环境风险控制手段的局限性，并开始更多依赖综合性的规制体系。对于冶炼厂等大型、单一的污染源造成可见环境损害的，普通法的妨害侵扰制度（tort of nuisance）可为原告提供一些救济措施。但是在现代社会，污染物通常来自于多个污染源，并且难以证明损害的因果关系，仅依靠普通法责任很难为那些接触环境危害的人们提供赔偿。当然，在一种特定的有毒物质（例如石棉）对特定的接触者造成“显著伤害”的情况下，“因果关系难题”是可以攻克的。但即使在石棉案中，由于从接触这种致命物质到引发致命疾病之间存在一个很长的潜伏期，只有在接触含有石棉的产品几十年后方能追究责任^[24]。

有的国家已经采用了转移或放宽因果关系证明负担的环境损害责任制度。之所以这样做的原因是，他们已经意识到在大量人口暴露于同一环境公害的情况下，很难满足个性化（个体差异化）的因果关系证明要求。在此种情形下，尽管科学家们能够大致估算出有多少人可能受到这种接触的伤害，但并不能确定到底有哪些人因这种接触而患病。

美国的“超级基金”法规定，与有毒物质的产生和处置相关的各类主体对有毒物质泄漏的治理费用承担严格责任和连带责任，但是“超级基金”法并未规定对泄漏受害者的赔偿问题^[25]。为了对那些在美国政府上个世纪50年代至60年代期间所从事的大气核试验中受辐射损害的人们提供赔偿，法院做出了一项旨在放宽因果关系标准的极富创造性的尝试。不过，却被以主权豁免为由而推翻^[26]。国会对此判决的回应是建立一个行政补偿项目，允许受核试验辐射影响的特定人群获得适度数额的补偿^[27]。

在个别吸烟者起诉烟草产品制造商连连败诉之后，州检察长采取协同战略要求烟草公司赔偿各州因使用烟草产品而增加的医疗费用，烟草行业的好运终究走到了尽头。1998年，州检察长与被告达成一个总和解协议（master settlement agreement），由烟草公司在25年内支付2060亿美元以赔偿各州因烟草有关疾病而增加的医疗费用。这一协议引起了诸多外国政府的注意，他们希望能在出口烟草制品引起的类似费用上获得相应赔偿。

其他国家也在努力攻克环境案件中的因果关系难题。中国的法律声称将举证责任转移给污染者，由污染者证明特定案件中的因果关系不成立。中国的民法规定，

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