Current Managerial Topics in Public Real

Estate Asset Management

In recent years, public administrations in modern economies have been deeply transformed. Govern-ment units have been granted extensive competences, including ownership and/or control over prop-erties in order to fulfil their obligatory tasks relating to public services in a better way. Real estate has evolved from a source of costs to a source of revenues, as well. This complex asset class requires proper management respecting its operational and strategic needs and requirements. The article focuses on current issues of public real estate asset management (PREAM) and on the real estate assets in local governments in particular. It is a voice in the discussion about current problems with regard to the effi-ciency and effectiveness of PREAM. We propose directions for further research and development as the principles of asset management in modern democratic societies seem to be universal. The paper is based on a literature study and the authors observations.

1. Introduction: Study justification and aim

Twenty years ago, managerial topics did not arise in public real estate asset management (PREAM) as there was no one who could raise them. Ad-ministrators in charge of public real estate considered properties as a means for providing services, not as a scarce resource with values that needed to be optimised. Tenants of public real estate often complained about slow service and neglected building stock, but not enough as to initiate a public debate. Academics, finally, were busy developing concepts for corporate real estate asset management (CREAM) and had not yet showed much interest in the properties owned by public authorities. That began to change in the mid-1990s on all hands. Since then, public administration and the practice of mu-nicipal property management have changed considerably all over the world. Much has been written on this subject—time for a review and an outlook!

This paper is justified by three interconnected concerns. Firstly, public authorities own or control a significant number of properties which are often managed on an ad-hoc, reactive basis, not in the way advanced private com-panies manage their portfolios. In fact, few governments think of their real estate as a “portfolio”1. These portfolios consist of assets, such as buildings for the public administration (e.g., office buildings and schools), infrastruc-ture (e.g., roads and wastewater treatment plants), and land for development purposes. As the management of these assets is not the aim in itself but a tool to serve various public functions, the structure of the portfolio should be op-timised to improve serving public purposes. Secondly, real estate is a capital intensive asset and therefore greatly influences the revenue and debt policy of governments. Therefore, public real estate management should comply with the requirements of public finance rationalisation. Thirdly, governments have to deal with the growth of their cities, which causes numerous problems and touches, inter alia, social, environmental, and economic issues. Public authorities, therefore, should find a balance between efficient use today and planning for the needs in the future.

The paper is in line with other recent studies relating to public asset management and focuses on the real estate assets2 in local governments in particular. Its aim is to provide insight into and identify current problems relating to PREAM and propose directions for further research and develop-ment taking under consideration improvements achieved thanks to PREAM3. This can add to the international discussion about the efficiency and effec-tiveness of PREAM since the problems and principles of asset management in modern democratic societies are quite universal, regardless of the develop-ment status of each country4. The contribution of our paper is theoretical but also applicable. The paper is based on a literature review and the authorsrsquo;observations5. One of its limitations is that we focus on municipalities and as-set management, political and other non-economic issues are not addressed.

1. The origins of the concept of public real estate management

The concept of PREAM encompasses two important ideas: real estate (assets) and management. Real estate is a long-term and complex asset which can be perceived from financial, physical, functional and many other view-points. Every property has a unique set of features (e.g., economic, social, psychological, aesthetic) and requires both operational and strategic manage-ment. Management includes interconnected functions (e.g., planning, organ-ising, staffing, controlling) to achieve the organisationrsquo;s goals by using avail-able resources efficiently and effectively. Management is inseparably related to decision-making, which in a broad sense includes the analysis of alterna-tives, the application of criteria according to the preferences of the decision-maker, and finally making a choice. The common-sense synergy of these two concepts results in the idea of real estate decision-making6. Unfortunately, there is no real estate decision theory yet7, which is why we have to apply knowledge from general decision theory to the field of PREAM. Other con-cepts which form the theoretical basis for PREAM include public administra-tion, organisational, valuation, risk, transaction cost, and portfolio theories8. From a broad perspective that can be perceived as the combination of public administration theory and financial theory.

An important driving force for PREAM has been the so called new public management (NPM) with roots in new institutional economics and public choice theory. It claims that private sector principles should be applied to re-form the public sector. And indeed, it can be observed that some p

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公共当下最关注的管理主题--房地产资产管理

近年来，现代经济中的公共行政部门已经发生了深入转变。 政府部门获得了广泛的能力，包括拥有和控制权力，以更好地履行与公共服务有关的义务性工作。 房地产也从成本来源发展成为收入来源。 这种复杂的资产类别需要适当的管理来满足其运营和战略需求和要求。本文重点介绍公共房地产资产管理（PREAM）的当前问题，特别是地方政府的房地产资产。关于PREAM的效率和效果的当前问题的讨论，这是一个声音。 我们提出进一步研究和发展的方向，因为现代民主社会资产管理的原则似乎是普遍的。 本文基于文献研究和作者观察。

1、介绍：研究理由与目标

二十年前，公共房地产资产管理（PREAM）没有出现管理话题，因为没有人可以提高。负责公共房地产的广告处理者认为物业作为提供服务的手段，而不是作为需要优化价值的稀缺资源。公共房地产的租户经常抱怨服务缓慢，忽视建筑物，但还不足以引起公众的辩论。最后，学者们正忙于发展公司房地产资产管理（CREAM）的概念，并没有对公共机构拥有的物业产生很大的兴趣。在20世纪90年代中期，这一切都开始变化。此后，公共行政和市政财产管理的做法在全世界都有很大的变化。已经写了很多关于这个主题的时间进行审查和展望！

本文由三个相互关联的问题证明是合理的。首先，公共当局拥有或控制大量的物业，这些物业通常是以特别的，被动的方式管理的，而不是先进的私人企业管理他们的投资组合。事实上，很少有政府认为他们的房地产是“投资组合”1。这些投资组合包括资产，如公共行政部门（如办公楼和学校），基础设施（如道路和污水处理厂）以及用于发展目的的土地。由于这些资产的管理本身不是目的本身，而是服务于各种公共职能的工具，投资组合的结构应该是有利于改善服务于公共目的。其次，房地产是资本密集型资产，因此对政府的收入和债务政策有很大的影响。因此，公共房地产管理要符合公共财政合理化的要求。第三，政府要处理好城市的发展，其中尤其涉及到社会，环境和经济问题等问题。因此，公共当局应该在今天的有效利用与未来需求的规划之间找到平衡点。

本文与其他近期公共资产管理研究相一致，特别关注地方政府的房地产业务。 其目的是为PREAM3提供洞察和识别与PREAM相关的当前问题，并提出进一步研究和开发的方向。 这可以增加关于PREAM的效率和效率的国际讨论，因为现代民主社会资产管理的问题和原则是相当普遍的，不管每个国家的发展状况如何。 我们论文的贡献是理论上的，但也适用。 本文基于文献综述和作者观察。 其中一个局限性在于我们专注于城市和管理层，政治和其他非经济问题没有得到解决。

2、公共房地产管理概念的起源

PREAM的概念包含两个重要思想：房地产（资产）和管理。房地产是一个长期和复杂的资产，可以从财务，物理，功能和许多其他观点来看待。每个财产都有一套独特的功能（例如经济，社会，心理，美学），既需要运营和战略管理。管理包括相互关联的功能（例如规划，组织，人员配备，控制），通过高效高效地使用可用资源来实现组织的目标。管理与决策无关，广义上包括对替代品的分析，根据决策者的偏好应用标准，最终作出选择。这两个概念的常识协同作用导致了房地产决策的思想。不幸的是，没有房地产决策理论，这就是为什么我们必须将知识从一般决策理论应用到PREAM领域。形成PREAM理论基础的其他意见包括公共行政，组织，估值，风险，交易成本和投资组合理论。从广泛的角度看，可以认为是公共行政理论与金融理论的结合。

PREAM的一个重要推动力就是所谓的新的公共管理（NPM），其基础是新的制度经济学和公共选择理论。它声称应该采用私营部门的原则来重建公共部门。实际上，可以看出，在“外商投资促进机制”中制定和成功实施的一些原则在PREAM中也很好，例如占有者占有者模式，占用空间的公共管理实体每月向房地产支付租金拥有空间的管理实体。然而，并不是每个模型，流程或投资管理工具都可以直接适用于公共房地产;例如，历史悠久的市政厅的估价与普通办公楼的典型净现值计算不同，因为它不能基于明确的风险回报关系。

内部租金和估值是造成许多亏损的两个问题。批评者称，内部租金不是市场租金，而是人为的建设，不可能确定许多公共物业的公允价值。虽然这些观点从经济角度来看是正确的，但这种批评常常来自不同的政治观点：许多人仍然认为公共房地产是不应该被私有化的公共物品。其他评论家则涉及权责发生制的“未解决的大问题”，所有权与管理层的分离以及缺乏建立信息系统的数据。更准确地说，PREAM带来几个广告问题，导致资金不平衡，需要重大的戏剧性变化，可能会减少经济规模的节约，并增加行政费用。

近年来，PREAM不仅受到学术研究的推动，也取得了实践经验。 PREAM已从物业管理和设施管理演变成更复杂的资产和投资组合管理。以前PREAM的主要目标是在给定的预算范围内为公共职能提供空间。其特点是缺乏中央政策框架，分散的管理任务，低效率，缺乏信息和问责制，过时的会计做法等诸多问题。许多国家的公共赤字暴涨，以及对房地产公共财富规模不断增长的认识，迫使公共财政部门加强公共机构提高效率和透明度，把财产作为收入来源，而不仅仅是成本中心，引进现代化的计数和估值制度，减少房地产持有量。今天，PREAM的目标包括各方面的支持，例如支持当地经济发展和从各种来源获得收入，以增加公民的价值（相当于股东价值）。 PREAM的国际趋势重新包括市场价值的确认以及房地产的适当分类，因为这对数据收集，业绩衡量和投资组合分析很重要。有一些证据表明PREAM在市一级的成功，但似乎在各级管理不善的房地产实体之间的差距仍然很大。

目前关于PREAM的文献主要包括收集的叙述，准则，选定国家的少数实证研究，理论作品，甚至更少的关键作品。 公共房地产管理的一般理论尚不存在。 然而，从文献，上述发展和趋势来看，可以得出的结论是，对PREAM的战略方法至少应该有以下组成部分：

一、对所有利益相关者和周边环境的要求进行分析，

二、对于所有重要领域的总体战略和部分战略，

三、各级房地产战略，从租户到投资组合层面，投资与融资策略，组织技术战略。

在下一章中，我们将介绍PREAM实践中关于这些组件的最紧迫的问题。

3.公共房地产资产管理中的典型问题

国家研究表明，公共当局在全球有类似的问题22。 它们可以分为四组：

一、战略相关问题

通常，战略和运营管理之间缺乏明确的战略和明确的区别。 没有这一点，管理是分散的，偶然的和被动的，这削弱了实现PREAM目标的有效性。 通常，缺少一个面向目标的属性分类，它禁止应用特定于各种属性类的策略（参见第4章）。 其他问题是缺乏协调，也没有从其他公共管理领域实施最佳做法。 此外，在许多国家，公共部门在可持续发展，建设和建筑业运作方面落后于私营部门。

二、投资组合相关问题

与私营公司相比，PREAM实体经常发现，房地产库存是基于预算/注册方式，现有数据主要是法律和技术性质而不是经济数据，而且数据已经过时。这妨碍了投资组合管理，因为没有关于租户和物业水平的预先数据对投资组合水平的有效决策是不可能的，例如战略控股/处置决策。通常，当分析公共房地产投资组合时，许多不必要和不适应找到属性。这对预算造成了沉重的负担，因为这些财产大量资本被锁定。定期审查可以帮助重组投资组合，并将剩余财产转为基础设施资金。在这样的审查中，也可以确定其他典型的问题，例如空置，利用不足或在需要时容易上市的建筑物。另一个问题是，购买和出售物业的明确程序通常不存在。结果是与所采用的管理目标相关的城市空间结构中的财产地理位置不合适。特别是在地方一级，土地定位往往取决于当地的经济发展政策。这可能导致购买土地超过市场价值和扭曲的投资气候。

三、财务相关问题

在公共管理中不断滋扰的来源是政治性特别决定，特别是快速销售，为紧急预算需求筹集资金。导致对房地产市场的猜测和地价的上涨。虽然从政治或财政角度来看，这种短视管理方式对PREAM的有效性有很大的影响。

另外，公共机构通常没有建立房地产风险管理职能。作为私营部门管理基石的风险和回报概念尚未纳入PREAM的理论与实践。这必须考虑到公共房地产承担私人房地产的所有系统和具体风险以及政治/声誉风险，财务风险和或有负债等特殊风险。

其他与金融有关的问题源于缺乏市场监测和预测，往往不足，不一致或不完整的房地产估值。这使得任何一种财务决策变得困难。没有可靠的数据，不可能实现公平的租金和有利的销售价格。

四、组织与技术相关的问题

房地产管理正在从资产密集型转向信息密集型企业。其原因之一是信息技术能力不断提高。今天，管理人员可以执行复杂的数据分析，例如模拟投资组合采购，只需点击几下鼠标，只要它们具有数据和工具即可。在PREAM中，情况并非如此。在电脑化方面，公共部门落后于私营企业：企业资源规划，投资组合管理，风险管理，客户关系管理等系统在这里依然是异乎寻常的。这部分是由于预算限制，但费力的程序，数据管理的分散和不透明的组织结构有其份额。

在各个层次上，即使在小城市，财产也由多个独立实体拥有和管理，造成管理分散，管理不力。目前对业务物业管理的强调意味着整个房地产投资组合的全部潜力无法被挖掘出来。

1. 公共房地产类及其管理类

我们想强调的一个特征问题是缺乏对房地产的适当分类，因为这会导致PREAM中的其他一些问题。房地产可以以多种方式进行分类，例如与建筑物（例如建筑物，基础设施，土地），当前使用（如政府，商业，住宅），重要性（必要/不必要的操作）或所有权（如财政部，学校管理机构，市政公用事业，市政住房公司）23。从PREAM的角度来看，最重要的房地产分类是根据物业的潜在用途。这使得政府能够找到任何财产的最佳策略，并最大化其价值。虽然PREAM文献中存在许多不同的分类，但是对于以下基本三分法24有一个普遍的共识：

一、公共当局（如市政厅，学校/大学，医院，公园，基础设施）的法定任务的直接服务财产（强制性财产）;

二、可租赁或永久使用权的租赁物业（自由财产）最大化物业收入，或允许社区团体和非营利组织支持经济或社会活动;

三、空置财产（剩余财产或预留未来强制性或酌情用途），不再需要或预先提供以备后续发展或重建。

O. Kaganova（2012）等人总结了地方政府如何应对三种公共房地产的经过验证和测试的方法25。强制性财产往往是公共部门稳定和稀缺的资源。这些属性的管理并不容易，因为它需要考虑到环境的变化，包括数量和资源质量对现有和不断变化的需求的适应，例如去胶印变化。强制性物业经理应着重于最大限度地提高利用效率，并最大限度地降低运营成本。强制性财产对于市政当局是无利可图的，虽然机会成本是一个重要问题。应考虑与最具成本效益的房地产使用相关的利益损失。这就是为什么在财务方面和社会经济方面的成本效益基础上，都应该使用每一个财产。那么市政办公室和服务业不应该位于黄金地段和高层建筑中，因为交替使用的好处可能超过与公民无障碍接触的更高的社会成本。不过，也许有例外，例如市中心的历史悠久的市政厅或旅游信息办公室。

自主权属的管理主要基于两个标准：直接和间接的补贴和维护成本。管理者应该减少这些，例如通过减少未使用的空间。为此，监控使用情况和占用情况非常重要，以确保未使用的空间重新分配给其他用户。此外，经理应鼓励用户将房屋或部分空间转让给其他实体或私营部门，准确计算净收入，并适当调整补贴。

公共当局也要管理空置物业。在这种情况下，管理的主要目标是控制成本，寻找短期和长期用户。这些财产可以根据资产来源的经济利益的性质分为两类：租赁资产和可销售资产。租赁资产组合包括产生定期收入的物业，如租金和费用。如果与市政府的法定用途无关，可以出售可销售的资产。经理应考虑当前房地产市场形势和未来前景。他们应该回答当前市场形势是否有利于出售，以及可以为特定财产获得什么样的价格。如果财产不能出租或出售，重要的是降低财产的维护成本和负债。

1. 讨论和推荐

房地产管理没有普遍的模式，特别是在大型组织，特别是公共部门。解决方案和最佳做法可以跨国家转移，但由于公共财产在社会或文化中起着特殊的作用，所以有一些限制。然而，有一些原则和经验可以引发讨论如何处理与不同价值观相似的问题。管理工具和指标的选择取决于房地产的目的，持久性和功能，还取决于政策，会计，治理，市场以及其他内部和外部因素。例如：经济衰退更加强调某些类型的活动，如削减成本;一个城市的发展可能需要PREAM单位组织结构的某些变化;人口学也推动了公共服务管理的变革。 PREAM是一种更多地基于实际应用的现象，而不是一般理论，旨在优化房地产的成本和收益。根据上述文献，PREAM对政府的好处包括：

通过出售或租赁合适的物业来产生收入，使位置和/或发展潜力达到资本化，通过处理剩余财产并使政府机构和社会方案的财产使用合理化来减少维护费用，循环利用社会上理想用途的剩余或抵押物业，如住房和娱乐设施，增加公民的社会福利，通过提供土地和金融补贴，增加企业和行业的吸引力，由于公共投资土地和基础设施，私营部门的就业和收入增长，为城市提高就业和财产税基础。

在本文中，我们介绍了PREAM在策略，投资组合和财务管理，信息系统和组织领域的问题和可能的改革。在大多数地方，州和国家的政府中，仍然有很大的改进空间，与领导私营机构的CREAM专业水平相距很远，以至于可以假设PREAM能够产生巨大的财务和非财务效益在将来。

参考文献：

1. More: O. Kaganova, J. McKellar (eds.), Managing Government Property Assets, International Experi-ence, The Urban Institute Press, 2006, p

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