新兴的多级环境治理——波兰公众参与的一个例子外文翻译资料

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新兴的多级环境治理——波兰公众参与的一个例子

摘要：近几十年来，自然保护政策越来越多地考虑到各种行动者的参与。然而，这种努力的效果往往是有问题的，目前仍在寻求更好的方法来吸引利益攸关方。在这篇文章中,我们提供了一个为Nature 2000进行的咨询项目的分析，这个分析的最后阶段在位于波兰的南部地区的Małopolska进行选址 。在案头研究和定性研究的基础上，我们分析了参与的模式和程度，咨询项目的规范基础，以及参与者的目标和期望。研究结果使用Unnestall和Arnstein的参与类型进行了讨论，这表明参与过程在代表所有相关利益相关者并使他们能够对最终决策产生实际影响方面取得了有限的成功。会议强调了执行欧盟关于在包括波兰在内的中欧和东欧自然保护部门出现多级管理的指示的重要性。在波兰的范围内，所分析的协商方案似乎是朝着在欧洲这一地区发展有意义的参与办法迈出的一个新颖和创新的步骤。

关键词:中欧和东欧多级治理、Natura 2000波兰、公众参与

介绍

人与自然之间日益频繁的冲突以及由此产生的预防或管理冲突的需要迫使自然资源的治理发生重大变化。这些变化主要包括在制定和实施保护政策时从人类活动的角度考虑。相对简单的自顶向下方法被基于多级治理(MLG)概念的复杂决策所取代。MLG指的是将权力下放给较低的行政级别，以及各种行动者参与制定环境政策。MLG通常将利益相关者作为决策过程中需要考虑的潜在利益群体。就自然资源治理而言，这类群体通常根据其权利(如土地所有者)、土地使用实践(如农民)、在政策过程中的角色(如科学家)或对其结果的利益(如投资者、环境组织)进行分类。尽管公共项目经常代表所有的同样重要的利益相关者，在实践中，他们中的一些人享有特权地位，可以通过法律、非正式惯例或私人关系更充分地考虑他们的利益。因此，自然保护包括正式的行政活动和非正式的机制和机构。

欧盟15国(2004年新成员国加入之前的欧盟成员国)自然保护的多边协调小组的发展与上世纪七八十年代欧盟环境方针的制定密切相关。这一过程依赖于国家政治背景和公共政策中参与式方法的历史发展。根据《鸟类和生境指示》，指定了Natura 2000 （N2000）欧洲生态网络，这是自然保育的主要管理挑战之一。虽然N2000指令没有明确要求社区参与执行过程，但强烈建议根据其他欧盟指令(2003/4/EC, 2003/35/EC)和奥尔胡斯公约组织公众参与。在欧盟15国的大多数国家，实施N2000被批评为自上而下的方法，没有充分参与利益相关者，导致冲突、合法性危机 和对该计划的积极反对。在很多情况下，最初的自上而下的执行实现未能指定N2000站点。欧盟委员会将几个国家(如丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、荷兰)告上欧洲法院，理由是N2000网络开发的延迟和失败。因此，采用参与式方法来处理合法性问题，并最终指定场地。最终将公众参与纳入N2000指定程序在欧盟15个国家之间差异很大，但从程序开始就几乎没有应用过，仍然是一个挑战。参与性方法的引入常常是在治理从自上而下向多级转变的框架中讨论的，同时，它也因为在参与的言辞和日常实践之间留下了差距而受到批评。

在中欧和东欧（CEE），公众的发展通常会考虑参与和MLG的性质，因为共产主义制度的遗产被高度集中化，拥有相当无效的环境保护公共机构，因此要求更高，而且，公共和非政府组织（NGO）缺乏传统。自然保护与基础设施之间的相互冲突日益频繁，并且自加入以来，欧盟的财政支持进一步刺激了经济发展，体现了与环境问题的制度不相容。欧洲化已经促成了中东欧环境政策中参与式方法的发展。然而，与EU-15类似，制度变迁不仅需要适当转换欧盟法规，还需要更广泛的公众参与制度化，根据最近的研究，这仍然缺乏。

一个分析2000年实施计划中公众参与情况的框架

到目前为止，已经提出了几种研究和评估公众参与过程的方法。我们的研究基于Unnerstall(2006)和Arnstein(1969)开发的两个框架。第一个项目特别关注公众参与在选定的欧盟国家建立和管理N2000网站。第二种方法是一种经典的、广泛使用的工具，用于分析行动者之间的权力关系以及利用参与政策进程的隐含目的。Unnerstall框架确定了三种参与模式:1)非正式行政方式，即负责这一过程的公共行政部门与利益攸关方讨论各种选择——在这种情况下，利益攸关方的见解在为N2000选址和确定边界时有所考虑;2)正式的行政方法，即向利害关系人提出决定草案，例如初步的场址图，以便收集意见;3)政治方法，即所有相关利益相关者组成的委员会共同决定是否考虑N2000网站。阿恩斯坦的“参与阶梯”(ladder of participation)根据参与者的影响力程度，对吸引利益相关者的活动进行了分类。提出了三种类型:1)“不参与”，包括仅属于“非参与”的活动参与性错觉，旨在通过操作、治疗方法和信息改变参与者的态度;2)“象征性”(tokenism)，即权力被组织者垄断，尽管利益相关者的某种程度上的建议会通过协商影响决策，以安抚利益相关者;3)“公民权力”，指的是行为人之间的权力分配，最终导致公民对一个项目的控制权。为了应用梯形概念，确定组织者和参与者对项目的目标和期望是有用的。

这两种分类强调了参与的不同方面，它们的并行应用导致了不同范围的结论。根据参与者对最终决策的影响程度，阿恩斯坦的参与阶梯将实践划分为“更多”或“更少”的参与性。这些特点一般适用于任何参与性活动。nervous stall的分类考虑了不同的参与制度化，这并不一定决定参与的程度;在这个框架下，所有的参与模式都有局限性，并且可以根据特定的政治和社会环境以非常不同的方式执行(令人不安的2008年)。这三种模式是在N2000实施和管理的案例研究基础上发展起来的，因此，它们可以用于分析参与的细微差别，以适应欧盟指令的具体语境。

即使没有确凿的科学证据，也有一些证据表明，利益相关者的参与在某种程度上可以提高自然保护的有效性。 可以基于过程的特征（例如，实现的参与程度）或决策的质量及其后果来评估公众参与的成功。 在这两种情况下，评估标准都是上下文和案例相关的，并且他们的评估可能因参与（或拒绝参与）过程的参与者而异。 明确描述为成功的依赖于谁定义评估标准。 使用选定的方法使我们能够重建现有的成功定义，并在其特定的政策背景下进行讨论

N2000在波兰自然发展MLG中的作用

就波兰而言，欧盟鸟类的转变、栖息地指令纳入国家法律和N2000站点的指定成为过去二十年自然界保护里最具影响力的转变。 在实践中，N2000的实施引起了很多人的焦虑，常常受到利益相关者，特别是地方当局的强烈反对。利益相关者担心新的保护区的引入会通过施加广泛的农业方法、限制自由使用土地的权利，限制生产或者基础设施的发展的方法限制直辖市的发展。在引入N2000时，负责自然保护的公共行政部门有义务在现场边界收集地方当局的意见（2004-2009）; 但是，没有说明这些磋商的具体要求。

本文分析N2000 Małopolska实现,波兰的南部地区,特别注重咨询项目进行选址过程的最后阶段。这是第一个在全国系统组织和完成的N2000公众参与项目，其结果与管理计划的持续发展有关。在分析Małopolska计划的情况时，我们特别关注参与模式和程度，规范基础，目标和参与者的期望。 该分析为以下研究问题提供了答案：

bull;参与的模式已经发展2000年自然Małopolska名称吗?

bull;目标,期望和标准基础charac-terised演员的参与公众参与过程中使用Małopolska吗?

bull;在多大程度上参与已经取得Małopolska咨询项目?

研究结果将用于讨论参与性进程的成功、使用这种方法的好处以及对中东欧和波兰自然保护部门新出现的MLG执行欧盟指令的重要性。

方法

分析的提出是基于案头研究和定性研究。案头研究包括审查文件(咨询会议报告、法律法规、政府和非政府组织网页)和关于在波兰指定和执行N2000方案时纳入公众参与方法的现有参考资料(环境非政府组织评估、政策建议、在波兰和科学文献)发表在2004年和2011年之间(附录1)。实证研究由深度访谈和参与观察和关注Małopolska地区一个咨询项目所组成。访谈在Małopolska，Miechowski，Limanowski和Nowotarski三个地区（Powiat）进行，这些地区在N2000中包含的地点和面积的数量以及相关社会冲突的发生方面各不相同，这些地区是在2008年六次磋商会议期间进行初步专家访谈和参与意见后选出的。面试的受访者是从积极参与各区会议的人中挑选出来的。

2008年和2009年同地方当局的代表（两个市政府负责人，九个理事会主），当地政府（11个市政办公室的工作人员）参加咨询会议，专家指定N2000站点，以及会议的主持人进行了26次访谈。其他利益相关者,如居民、土地所有者或非政府组织,没有采访,因为他们少数参与者和没有参加所有的会议。每次访谈持续约1-2小时。访谈遵循访谈指南(附录2)，记录、转录(共350页)，并使用定性数据分析软件进行编码。分析框架中的类别用于编码和组织数据。该分析结果与桌面研究得出的信息进行了比较。在结果部分，所有关于行动者情绪的主观意见和信息都是受访者对咨询过程的看法。所有的事实(例如,显式声明的目标协商会议、信息流程组织,参与,和事件的顺序)是基于桌面研究,这是用来描述过程,为了避免不必要的质疑的受访者对事实足够可用的文档中描述和或文学。在现有资料不清楚或不可靠的情况下，要求答复者作出澄清。

结果

参与模式在Małopolska N2000指定和实现流程

根据可用的文件,磋商N2000地点选定在2004和2007年的Małopolska，美国其他地方也将这样做。专家在科学的基础上，由中央组织选择地点，并以书面要求的形式向地方当局和几个有关部门的代表提出协商。所提供的文件包括地区的一般地图，而这些地图往往是非常不准确的，例如，根据受访者的意见，N2000中包含的一个特定城市的边界或私人地块很难识别，而且关于N2000项目原则的信息非常有限。委员会被要求在30个工作日内就其所在城市的N2000个场址的边界发表正式意见。在许多情况下，地方一级的答复者说，这是他们第一次听说N2000。在分析的文件中对提议的场址所表示的意见一般都是高度批评的，表明已经存在或将来可能与当地发展发生冲突，而且关于方案的资料不足。根据文件和接受采访的专家表示，2004年编制的初步场址清单与波兰环境部提交给欧洲委员会的一份清单有很大的不同，后者只包括最初建议的场址的大约一半。这些显著的差异导致了环保非政府组织的抗议，随后公布了一份被送往欧盟的所谓“影子名单”。然而，目前还没有官方文件明确说明这些改变的原因，或者地方当局的意见对名单的影响(如果有的话)。关于是否作出任何修改，没有向地方当局提供部长级的反馈。

2008年，Małopolska地方当局将试点公众咨询计划“N2000 - 地区会议”，发送给N2000中的市政当局，根据受访的专家介绍，Małopolska地方当局已经意识到当地政府所报道的潜在冲突。该计划与行政管理的组织变革同时进行，这导致了N2000的指定、咨询和管理职责被委派给新成立的环境保护区域总监(RDEP)。该计划包括23次会议(2008年为16次，2009年为7次)，根据问题的数量，在每个N2000网站(或邻近小区域的网站组)举办一至两次会议。第一次会议选出的地方协调员代表各城市的利益，并定期与专家合作。该计划有希望的产出被提交给中央政府。虽然类似的磋商会议在国家的其他地区也在进行,但是在大多数地区,这些磋商并没有像Małopolska一样系统的举行。

与N2000指定初期集中组织的磋商不同，RDEP的项目(公开宣布并在报告中描述)由地方当局和利益攸关方的面对面会议组成。会议是开放的，所以所有感兴趣的人都可以参加。现有的报告和与会者的意见显示，大多数协商都有区域发展计划署的代表、指定场址的专家(主要是科学家和非政府环境组织)、主持人、地方当局的代表、分区域和市一级的行政人员和一些当地居民出席。在少数情况下，这些会议吸引了地方区域媒体和从事对当地环境有害的活动的私营部门的代表。协商会议的邀请被分发给地方当局，其邀请函上并没有明确指定受邀者，据主持人说，地方政府往往没有将这些资料分发给所有可能的与会者。

基于可用的数据,很难评估从Małopolska项目得出的经验是否以及如何被用来设计成发展N2000站点管理计划的咨询过程上去 。根据调查对象(专家和主持人)，该方案已提交给波兰环境保护总局;但是，目前没有任何文件提到它在制订管理2000个场址的咨询计划方面的作用。偶尔，欧盟项目(例如LIFE )也会制定管理计划，这些计划通常由环保非政府组织执行。就这些项目而言，不需要进行协商，但迄今为止一直在规划和进行协商。

目标、参与者的期望和规范Małopolska咨询过程的基础

正如在咨询项目中的报告中所言，Małopolska会议的明确目标是通知并且打消关于N2000实施的疑虑，了解新地点与当地社区的建议，以促进新保护计划的实施。因此，RDEP的员工和专家使受邀者熟悉N2000的一般规则和指定程序。在与会者的意见中，回答他们的问题和纠正错误的信念是会议的最大优势(“协商表明事情并不像我们认为的那样。自然是为了保护(hellip;hellip;)不是所有的地区，而是特定的植被，(hellip;hellip;)嗯,好!(当地政府，Powiat Miechowski))。

尽管在当地社区改进N2000的公众形象不是Małopolska项目的一个明确的目标，但是改进N2000的公众形象是项目发起者和组织者所期望的。许多受访者对N2000的接受程度有所改善。受邀者特别满意的是，它不像他们最初设想的那么严格，而且他们被视为N2000指定的潜在合作伙伴。对所有的答复者来说，当地社区的代表对其所在城市规划的保护区的最终形状产生影响是一件新奇的事。“当地政府非常高兴。这可能是我第

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