改善中国环境执法的创新措施外文翻译资料

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改善中国环境执法的创新措施

余虹赵

网上发布：2014年7月22日copy;中国 - 欧盟法学院2014

摘要：本文旨在探讨改善中国环境执法的创新措施,重点是“协作执法”机制,其中包括环境保护局与公共部门合作,强制性案件转移以及通过环境法庭进行的多方合作.环境保护局(EPB)、警方和环境警察的联合执法行动成为当地对环保局弱执法权力，以及他们经常遇到的困难的回应，强制性案件移送机制旨在解决行政不作为导致的以行政处罚代替刑事责任的问题，强制性案件转移机制通过严格限制行政裁量权，力求确保对潜在责任方及时进行调查、起诉、定罪和惩罚，以遏制违法行为。通过环境法庭进行的多方合作既具有创新性，又具有很高的争议性，在将民事、刑事和行政司法管辖权结合到专门的环境法院的意义上，这种合作机制具有很高的创新性，认识到检察机关和非政府环境组织在公益诉讼中的诉讼地位，减轻原告在诉讼中的经济负担，以促进更多、更好地利用公益诉讼来保护环境。然而，由于在审判之前过于强调环保局、警察、检察院和法院之间的多方合作，模糊了行政、调查、检察和审判权力运作的界限，因此存在部分争议。虽然这些创新措施不完美，不应被视为清理中国受损环境的灵丹妙药，但是它们确实在短期内改善和加强环境执法起到积极的推动作用。

关键词：合作执法 环境法庭 环境警察 强制性案件转移 多方合作

1. 介绍

自从20世纪70年代后期以来，经过三十多年的经济发展，中国大陆已经由一个人口众多，经济落后的发展中国家转变为拥有世界第二大经济体的高速发展国家。然而，对国内生产总值快速增长的热切追求造成了一系列环境问题与挑战，一年中大部分时间里，整个国家都被厚重的雾霾笼罩着，所有的河流和湖泊都受到不同程度的污染，工业污染不仅造成了环境质量的严重恶化，损害人民的健康与生活，而且成为社会动荡的主要原因，威胁着国家的政治稳定、社会稳定和经济可持续性。环境执法力度薄弱是一个长期存在的问题，这是由于污染事件越来越频繁的爆发以及不可逆转的环境恶化规模的增大导致的。无论是大型企业还是小型企业，国有企业还是私营企业，都普遍存在着受到利益最大化和各种财富积累的驱动做出的违规行为，这在很大程度上证实了加里贝克尔的威慑理论。贝克尔开发了一个模型来预测一家公司会遵守法律规定的经济利益是否超过不合规收益。合规的诱因基本上是检测概率和罚款金额的产物。中国污染事件和环境违法行为的数据证明，违规行为所带来的收益、制裁的严重程度和恐惧心理之间存在关联。尽管贝克尔理论受到了挑战和批评，并且可能无法解释所有事例，例如“维护企业形象需要”等其他因素在中国目前的工业化阶段没有显示出任何显著影响企业行为的迹象。

贝克尔认为，威慑深受逮捕等制裁行为严重性的影响，为了提高威慑力，人们可以增加预期惩罚，或增加侦查和惩罚的可能性，或两者兼而有之。“协作执法”的创新措施涵盖了两者，并且近年来已在许多地区试点演习。自2008年以来，云南省一直处于实施“协同执法”的前沿，部分原因是昆明和玉溪两地阳宗海砷污染严重。2008年6月至9月，湖水中检测到砷浓度过高，使水有毒且不安全，无法使用，水质被认定为次级V，低于中国水质标准中的最低水质，省政府禁止饮用、捕鱼和游泳用水，直接影响26000多居民的生活，并导致了公私财产的严重损失。虽然有关方面受到了处罚，但是用时三年清理坤污染，并且直到2011年6月才取消用水禁令，即使如此，水质才只能恢复到三级，远不如二级水质事故前的水质。

阳宗海污染事故的最大教训是，通过有效的执法，首先应该避免污染和清理的高成本。由于当地环保局本身无法完成任务，合作执法和共同努力提供了更好的机会发现和阻止违规行为。作为对阳宗海灾难性环境危机的回应，昆明市政府在市公安局 、检察院和中级人民法院设立了环境部门，这是中国第一个旨在促进环境执法合作高效的体制建设。其他省份如浙江和山东也纷纷颁布措施促进协作环境执法，河北省也在防治大气污染方面采取合作执法。

本文第一部分讨论了创新性“协作执法”机制的主要特点，并初步评估了这些措施在污染防治方面的价值和局限性，第二部分考察了环保局和公安局的合作，包括联合执法行动和环境警察的设立。第三部分研究国家措施和地方举措中规定的案件移交机制，以取消行政裁量权取代对刑事制裁的行政处罚，第四部分通过环境法庭调查了多方合作的地方实践。第五部分对地方政府实施协作执法的三个关键点进行初步评估，以解决污染事件爆发时环境执法不力的问题。

2、EPB-PSB合作：联合执法行动和环境警察

前线的执法人员在履行监管业绩和确保遵守法定职责方面遇到巨大的困难，环保局资金不足，人手不足，这是造成执法能力不足的主要因素。他们经常被污染企业拒绝现场检查或收集数据,甚至有时，一线的执法员遭到人身攻击，他们的监控设备，照相机，电话和车辆被砸烂。即使他们发现违规行为，他们也没有强制执行强制措施的权力,警告和罚款是环保部门的普遍手段，但罚款通常依赖于实际违规很长时间后的法院执法。不幸的现实是执法人员不愿或不能执行有效的措施或监督。

为了解决环保局执法能力缺失的问题，当地试图通过环保局和警方联合执法的方式，在环保局和公安局之间建立更加紧密的合作关系，在昆明市，应环保局的要求进行例行检查时，对重大违规事件或紧急情况进行调查时，警方应提供必要的支持和协助。在浙江省，5月份被指定为“协作执法月”，其中省、市、县级环保局和公安机关要集中力量和资源开展联合执法行动，并向公众宣布执法结果，更具体地说，联合执法行动的目标包括：违反《安全行政处罚法》的违法行为，违反了以下阈值之一：(1)每年三次非法向水域内排放危险物质；(2)违反国家排放限额三倍或者总量控制指标三倍以下非法排放危险物质的；（3）排放对饮用水源或环境敏感地区造成严重威胁的危险物质的。正常情况下，公安机关应根据环保部门的要求提供支持，以便于及时检查和处理妨碍执法行为和恶意违规行为。此外，在处理涉嫌环境犯罪的案件、涉及暴力阻挠执法的案件和威胁社会稳定的案件时，公安机关应当及早介入。在山东省，县级环保局和公安机关要每六个月开展依次常规联合执法行动，主要检查监控设备，污水处理设施和污染物排放情况。

随着环境警察机构的进一步发展。中国首个市级环境警察部门于2008年11月在昆明成立。截止2012年12月，共处理环境案件96件，其中环境刑事案件5件、违反SAPL案件91件。它已经在400多次的协作执法中为环保局提供支持。在浙江省，各级环保局设立了警察联络处，加强沟通执法信息，交流处理环境违法行为的处理意见和措施。同样，在山东省的淄博市，为促进环境执法的快速有效合作，2012年成立公共服务局amp;环保局联络办公室，在紧急情况下，公安局和环保局将立即采取联合应对措施，由公安局负责控制责任方，使环保局可以收集样本进行检测，评估证明损失。河北省最近颁布的《解决空气污染问题十项措施》中提出的措施之一是建立环境警察，以促进针对大气污染违法行为的协同执法，2006年在安平县和2008年在迎年县建立了县级环境警察队。

3、案件转移机制

环境保护局的权力有限，通常以罚款的形式实施行政处罚，这种处罚太过宽大，不足以阻止违规行为。2008年阳宗海的严重砷污染，是由金业工业贸易有限公司多次违规造成的。在没有任何防渗设施的情况下，在没有处理的情况下排放高浓度砷的有毒废水，并将含砷的工业固体废物倾倒在离湖不远的地方。自2002年以来，该企业已多次被罚款，并在2006年和2007年因严重违反环境规定而被玉溪EPB公布在“污染者黑名单”上。上述行政措施均未改变金业股份有限公司的公司行为，其违规成本被视为可忽略不计，而合规成本高得多，包括投资于废物处理及污染防治设施的安装及运作。不幸的是，企业对违规行为的选择不仅仅是由中国的许多污染企业作为理性行动者，他们的动机是追求利润最大化。

如果警告和罚款无效，以行政拘留或刑事定罪的形式增加制裁是否足够?它们在立法中明确规定，包括环境法规、SAPL和刑法，但很少使用。违反方通常设法逃避行政罚款一次又一次, 每年在全国范围内,严重污染事故或环境突发事件造成重大财产损失,甚至造成人员伤亡的,只有少数已经起诉和定罪。

绝大多数情况下，违反环境法的行为并没有受到制裁。而是与所造成的损害成比例，严格遵守现行法律。原因何在?首先是行政不作为。在阳宗海案中，未能采取有效措施的情况非常明显，这导致了2008年对26名地方官员的行政处分，以及2009年对两名环境官员的刑事起诉和定罪。第二，《2011年修正案》第338条所规定的导致环境污染事件的高起点阻止了调查。2011年《刑法修正案》和2013年最高人民法院的司法解释以及最高人民法院将“造成环境污染事件”排除为承担刑事责任的前提条件，有望解决这一问题。也就是说，起诉和定罪的焦点不再仅仅是污染的影响，而是污染行为本身。

为解决行政不作为问题，国家和地方各级已采取措施加强案件移交机制，并在业务层面制定详细的程序规则，以确保在SAPL或刑法下可能承担的环境违法行为实际上转移到警方对其进行制裁或刑事调查,可能会被起诉和定罪（表1）。

3.1行政拘留案件转移

对企业施加的罚款已成为生产成本的一部分，并未能改变企业行为。拘留负责人可能会有更好的机会来阻止违规行为。根据《水污染防治法》规定，“任何单位或者个人对安全管理部门构成犯罪的，依法给予安全行政处罚;如果有犯罪行为，应当承担刑事责任。“警方对其作出警告、罚款、行政拘留和撤销行政许可等形式的安全行政处罚。根据SAPL，行政机关对任何违法生产、购买、销售、储存、运输、邮寄、携带、使用、供应或处置爆炸性、有毒、放射性或腐蚀性物质或其他有害物质的人实施10-15天的拘留，如果发生这种行为微不足道的，可以处五至十日的拘留。如果是违反治安管理的法人，应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚。

为将行政拘留作为环境执法广泛使用的工具，人大常委会法制工作委员会在其对环境保护部的答复中澄清说，对那些非法排放或倾倒有毒、放射性、腐蚀性物质或其他有害物质如传染性病原体进入水域，构成非法处置违反SAPL的有害物质的人可能实施“行政拘留”然而，只有警方而不是环保局才可能施加这样的惩罚。传统做法要求环保局应处理相关污染案件并将其转交给警方，警方可能会延迟或根本不会接收。环保局和公安局联合执法，为公安机关及时介入和制裁违法行为提供了有效的选择。

3.2由公安局或检察院进行刑事侦查案件移送

《环境保护法》规定，违反本法规定造成严重环境污染事故，造成公私财产重大损失或重大人身伤亡事故后果的，根据法律规定，对直接责任人员依法追究刑事责任。空气污染、水污染和废物管理等专门法规中有类似规定。刑法规定严重环境污染的刑事责任：“任何人违法排放、倾倒或处置放射性废物、致病性废物、有毒物质或其他有害物质、造成严重环境污染的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金； 后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”

为确保严重环境违法案件从环境保护局转移到警方，不得过分延误，国家环保部门颁布措施，补充国务院关于案件移交的规定。一般来说，国务院关于移送涉嫌违法犯罪案件的规定，要求所有行政机关将案件移送公安机关，如果调查违法行为可能引发刑事责任。国家环境保护总局，公安部和最高人民检察院于2007年共同发布了《关于转移环境违法犯罪案件的规定（环境违法案件移交规定）》，明确要求环保部门将环境违法案件移送公安机关，考虑到财产损失、伤亡情况、环境损害的影响等，违法行为涉嫌犯罪的，涉嫌渎职犯罪嫌疑人也可以移送人民检察院。

此外，《环境行政处罚办法（2010）》明确要求对外转让，限制行政裁量权，禁止环保部门以行政处罚代替刑事责任。如果环保局发现它对案件没有管辖权，必须在规定的期限内将案件移交给有关机构。 如果犯罪嫌疑人涉嫌违反行政拘留处罚规定，环保局必须将案件移交给公安局。 违反党风或党纪政纪的，由环保部门移送有关纪检监察部门处理。涉嫌犯罪的，环保局应当将案件移送有关刑事司法机关。

3.3关于案件转移的当地举措

中央政府制定的行政规章和措施需要由地方一级的详细具体行为守则作为补充，以指导前线军官的行动。在昆明，将环境污染严重的案件转交给公安局是强制性的,如果涉嫌渎职犯罪，应当承担刑事责任或者行政拘留，并向人​​民检察院提起诉讼。在两起案件中，环保局都必须在调查报告定稿后三个工作日内移送案件。且明确规定了，停止或吊销许可证等行政处罚或暂停或终止营业的命令不得用作刑事处罚的替代品。公安机关移送案件时必须附加以下内容：（1）案件转移报告;（2）调查报告;（3）证据清单;（4）污染监测报告或损失认定/鉴定结论;（5）涉嫌犯罪的其他材料。接到环保部门移交的案件后，要求公安机关和人民检察院立即采取行动,确认收到该案件。如果案件超出各自的司法管辖范围，则必须在收到案件的24小时内将案件移交管辖当局，并书面通知环保局。公安机关和人民检察院必须在三个工作日内决定是否立案进一步采取行动。如果他们不提交案件，必须给出理由并以书面形式通知环保局。

在浙江省，将六类环境违法行为列为公安机关应管辖的案件：（1）重污染行业通过不经处理的排放将危险物质直接或间接排入水体，通过隐藏的管道进行秘密排放，破裂或 渗漏井或超标排放，违反法定标准;（2）违反法定标准恶意排放重金属污染物;（3）非法小规模电镀，制革，染色，炼油及漂白等项目造成严重污染;（4）排放或存放污染饮用水源的危险物质;（5）丢弃或丢失放射源;（6）非法倾倒或者非法处置危险废物，污泥或固体工业废物。

这些地方倡议尽可能具体说明移交案件的类型、严格安排时间和遵循的程序，以解决由于缺乏能力或意愿而导致的行政不作为问题。

4、通过环境法庭进行多方合作

合作执法不仅仅限于环保局和公安局之间的合作。云南省的地方实验已通过环境法庭进行多方合作。与英国设立环境法庭的漫长曲折的旅程相比，昆明环境法庭的诞生是对阳宗海污染事件的迅速回应。 2008年12月11日，昆明市中级人民法院正式成立环境法庭。根据《昆明意见》（2008年），将民事、刑事、行

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