THE INTERNATIONAL HUMANITARIAN RESPONSE TO THE REFUGEE CRISIS
ALONG THE BALKAN ROUTE IN THE VIEW OF STRATEGIES OF INTERNATIONAL
ORGANIZATIONS
Veton Latifi
South East European University, v.latifi@seeu.edu.mk
DOI: 10.1515/seeur-2017-0012
Abstract
Being one of the largest movements of displaced people through European borders since World War Two, the Syrian refugee crisis of 2015 and 2016, tested the coordination of the states and international organizations, and as well as the strategies for response of the latter to such enormous fluxes of displaced people along the Balkan corridor. The quick on-time reaction of the specialized humanitarian international organizations made significant achievements by the international organizations in terms of humanitarian assistance for the refugees and support for the governments of the region. Their approach mainly sought to create a partnership with the governments of the Balkan route in handling the serious humanitarian challenges (with a different strategy compared to other experiences, mainly this time through providing assistance and protection to the refugees throughout the corridor of the refugee crisis), it showed how important is such coordination at the end, with an aim to avoid further human catastrophes along refugee routes, and to avoid major security repercussions for the countries of the region.With a comparative approach, the paper analyzes the response of the international organizations in terms of the strategies they have applied along the Balkan human corridor and their new innovative approaches used in terms of the coordination with the local authorities and governments of the Balkan route. Different to previous forms of humanitarian interventions and dynamics of the refugee crisis (dissolution of Yugoslavia in 1990s), the roles of the international organizations along the Balkan human corridor following the Syrian war of 2015 and 2016 have shaped many innovative dimensions, including firstly their advising orientation and support for refugees and local authorities (mainly through providing help on legal issues). Apart from humanitarian activities for delivering direct aid, the major intergovernmental organizations (most of them operating under the umbrella of the UN) following the implementation of border controls from very beginning of the refugee crisis have been focused in supporting the local authorities as well as on regulating the flow of migrants. The strategies of response by the international organizations in the latest case of the Balkan human corridor notably shifted from the classical humanitarian dimension of their reactions. These strategies have played as well an important role in advising, and especially in developing a partnership with the local authorities capacity building and legal support for both local institutions and refugees. However, through the comparative approaches the paper identifies that there are different models of management roles played by the specialized international organizations in various countries of the Balkan route and its frontiers.
Key words: international organizations, refugee crisis, Balkan refugee route, UN agencies, strategies.
Introduction
As humanitarian needs of the refugees along the Balkan refugee route became increasingly severe during 2015 and first part of 2016, the major specialized international organizations have been involved in direct help of the refugees and migrants, and in helping the governments of the region to cope with the crisis through various coordinative and supportive actions.
Apart from humanitarian activities for delivering direct aids, the major intergovernmental organizations (most of them operating under the umbrella of the UN) following the implementation of border controls from the very beginning of the refugee crisis, have been focused in supporting the local authorities in regulating the flow of migrants as large numbers of people in several periods of the 2015 and 2016 have been waiting at borders of Balkan states, often for many days, while others have been refused entry altogether and face limited options for either onward movement or return. With their limited resources rapidly depleted during delays, large numbers of migrants in the last few months became increasingly reliant on humanitarian assistance and advice to be provided by international organizations either in a direct way or indirectly through the help or advice of the local organizations and institutions.
Comparative Analysis Of The Response And Strategies Of The International Humanitarian Organizations
A flow of refugees and migrants following the conflicts and refugee crises in several Asian and African countries required the involvement of the specialized international organizations (IO) among others along the Balkan refugee route as well, while the highest level of forcibly displaced people worldwide since World War II moved to northern European countries.
A panel discussion at South East European University in Tetovo (organized for the methodological purposes of this paper within the annual conference on May 17th 2016 with the country representative of the UNHCR, IOM, and other international and local organizations working on the field and university professors) identified several common positive key roles and responses conducted by the international organizations up to date during the refugee crisis along the Balkan human corridor. All of the roles seems to be of supportive nature for the local authorities (the governments of the region) and for the transit of the refugees along the route. Their efficient role in monitoring the asylum system in cooperation with the governments was recognized (Latifi, 2016: 159-160), as well as the help provided in sustainable coordinat
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从国际组织视度看巴尔干之路难民危机的国际人道主义应对
Veton Latifi
South East European University, v.latifi@seeu.edu.mk
DOI: 10.1515/seeur-2017-0012
摘要：2015年和2016年的叙利亚难民危机是二战以来最大规模的流离失所者穿越欧洲边境的运动之一，考验了各国和国际组织的协调，以及后者应对巴尔干半岛走廊上大量流离失所者的对策。国际人道主义专门组织的迅速及时反应使国际组织在向难民提供人道主义援助和支持该区域各国政府方面取得了重大成就。他们的做法主要是寻求与巴尔干半岛沿线各国政府建立伙伴关系，以应对严重的人道主义挑战（与其他经验相比，有不同的战略，这次主要是通过在难民危机中的整个走廊向难民提供援助和保护），它表明这种保护与援助是多么重要，目的是避免难民路线沿线发生更多的人类灾难，并避免对该区域各国造成重大的安全影响。本文以比较的方法，分析了国际组织在巴尔干半岛人类走廊上所采用的战略，以及在与巴尔干半岛地方当局和政府的协调方面所采用的新的创新方法。不同于以往的人道主义干预形式和难民危机的动态（南斯拉夫于1990年代解体），2015和2016年叙利亚战争后，国际组织在巴尔干半岛人类走廊上的作用形成了许多创新的层面，首先包括他们对难民和地方当局的咨询指导和支持(主要是通过在法律问题上提供帮助)。除提供直接援助的人道主义活动外，在难民危机一开始实施边境管制之后，主要的政府间组织（其中大多数在联合国的保护伞下运作）一直把重点放在支持地方当局和管制移民流动上。国际组织在最近的巴尔干半岛人类走廊事件中的应对战略明显脱离了其反应的传统人道主义层面。这些战略在提供咨询意见方面也发挥了重要作用，特别是在与地方当局建立伙伴关系方面，为地方机构和难民进行能力建设和提供法律支助。然而，通过比较方法，本文指出，在巴尔干航线及其边界各国，国际专门组织所发挥的管理作用有不同的模式。
关键词：国际组织；难民危机；巴尔干难民通道；联合国机构；战略
导言
随着巴尔干半岛难民路线沿线难民的人道主义需求在2015年和2016年上半年变得日益严重，主要的专门国际组织参与了难民和移民的直接援助，并通过各种协调和支持行动，帮助该地区各国政府应对危机。除了直接提供防止艾滋病的人道主义活动外，主要的政府间组织（其中大多数在联合国的保护伞下运作）从难民危机一开始就实行边界管制，一直致力于支持地方当局规范移民流动，因为在2015年和2016年的几个时期里，大量的人一直在巴尔干半岛的边境等待入境，往往长达数日。而其他国家则被完全拒绝入境，在继续流动或返回方面面临有限的选择。他们有限的资源在延误期间迅速枯竭，在过去几个月里，大量移徙者越来越依赖国际组织直接通过当地组织和机构的帮助或间接的建议提供的人道主义援助和咨询。
对国际人道主义组织的反应和战略的比较分析
在几个亚洲和非洲国家的冲突和难民危机之后，难民和移民的流动也需要国际专门组织（IO）的参与，特别是在巴尔干难民通道沿线。而自二战以来，世界上被迫流离失所者人数最多的国家则移居到了北欧国家。
在东欧东南大学举行的小组讨论（为本文件的方法目的，在2016年5月17日的年度会议上与联合国难民署的国家代表，国际移民组织，角度从事实地工作的其他国际和地方组织以及大学教授在巴尔干人类走廊的难民危机期间确定了若干共同的迄今所采取的积极的应对措施。所有这些作用似乎都对地方当局(该区域各国政府)和沿该路线的难民过境具有帮助性。确认了他们在与政府合作监测庇护制度方面的有效作用，以及在与参与处理难民危机和与合作伙伴合作的所有行为者采取可持续协调行动的方面也提供了帮助。
国际组织在2015年和2016年的难民危机中所扮演的角色超越了他们在1999年科索沃危机中扮演的角色，而这一角色也具有不同的性质。然而，在最近发生在巴尔干的事件中，国际组织从其反应的传统人道主义方面向前迈进，除了立即向难民危机期间需要帮助的人提供帮助外之外，它们在防止自然发生、提供咨询意见，特别是在与地方政府建立伙伴关系方面发挥了重要作用。
评估国际组织的总体作用，其并在其明确表示的灵活性范围内，与该区域的人民和政府合作，以及在他们非凡的准备和实体快速的反应，以支持国家机构处理难民的通量。在叙利亚难民危机期间，至少是在巴尔干半岛沿线，国际组织的反应被证明是有效支持和协调该地区各国（非欧盟成员国）直接从国际组织获得财政支持的一个激励因素。此外，国际组织应谨慎行事，避免该区域各国可能出现的任何挫折感（特别是对有时在马其顿和希腊出现的主权问题的关切，在某种程度上也是如此），在难民危机的大部分时间里，为国际组织和地方当局之间的关系创造了一个积极的环境。该区域各国的专门难民IOs的参与是在结构合理的动机和计划的战略下进行的：在大多数情况下，国际组织迅速干预，以便给国家机构足够的时间来组织它们的能力。处理难民的流动和情况。事实上，这次该地区的国家比科索沃危机组织得好得多，它们的反应是国际组织的迅速反应，特别是国际移民组织、联合国难民署、联合国儿童基金会等的时间反应。
在这一范围内，国际组织在巴尔干沿线应对难民危机提供了一下措施：
- 供应食品和非食品物品、洗涤用品等；
- 难民的法律指示(转交法律支助)----如果他们申请庇护时被告知了他们的权利，则自愿遣返----处于早期阶段的最新举措；
- 国家机构的能力建设，优先考虑内政部(边境部门)、劳动部和社会问题部、国家危机管理中心----所有这些都通过提供培训、捐赠设备、提供和捐赠计算机以改善通信；过滤站等；
- 支持医疗中心类型的社区项目，并在边境通道沿线的小城镇修复快速反应的医院等。
但是，在巴尔干航线及其边界的各国，国际专门组织所发挥的管理作用模式各不相同。例如，在土耳其，难民的管理营地与政府有关，在马其顿，国际组织以不同的方式参与管理营地，提供食物、衣服、集装箱等。在土耳其，国际组织没有过多地参与支持与难民营有关的问题，而是支持有另一种方式和性质。在像马其顿和塞尔维亚这样的国家，国际组织通过国际移民组织、国际移民组织、国际移民组织和其他捐助者参与基础设施支持、组织和装备难民营。相比之下，在土耳其，甚至国际人道主义组织在管理难民危机的活动方面也没有太多的机会。在希腊，国际组织主要发挥支持机构的作用，但与其他巴尔干国家不同的是，在希腊，欧盟资助难民危机方案的财政援助进入希腊政府，然后将这些资金分配给各个国际组织。这与马其顿和塞尔维亚的情况相反，例如欧盟首先向国际组织和合作伙伴提供了财政援助。
与希腊的经验不同的是，即使在国际组织介入该国之前，至少在与土耳其边界沿线的难民打交道的经验基础上，采用了一些更可持续和更现实的工作方法，基于直接信息访问和与欧盟成员国的协调，马其顿危机管理中心和其他当局的行为是基于国际红十字会代表的数据、信息和分析，警察和联合国人道主义和救灾援助协调员办事处已转交给该中心的代表，没有任何结构化的方法来监测情况。自各专门的人道主义国际组织参与以来，这两个国家（希腊和马其顿）的当局，特别是马其顿当局，大大受益于国际专门组织的咨询意见和设备及数据库的使用，以改进其日常工作方法。
在国际组织参与之前，在巴尔干半岛沿线的难民危机升级时，当地的能力相当有限，没有得到协调，组织也不够完善。例如，在一开始，马其顿危机管理中心缺少一个明确的战略和最初如何应对新的持续的难民危机的想法。希腊也出现了类似的情况：希腊政府发现自己陷入了困境，同时又被财政问题所困扰。在这两个国家，当地的能力几乎无法以如此大规模的方式处理这种新的难民流动。此外，这两个国家最初的专业能力有限，对如何应对难民流动没有明确的概念。直到专门的国际组织开始发挥咨询作用，使当地的希腊和马其顿当局做好准备，避免对难民作出最终与人道主义方面不成比例的任何不当反应，并与他们分享最佳的治疗模式，作为传递通量。
国际组织的方针
从国家到巴尔干半岛人类走廊沿线的国家，国际组织处理难民危机的方法似乎各不相同，而且往往是不同的战略。在边境管制管理和协助地方当局应付巨大的难民危机方面，与各国政府的协调各不相同。国际组织在没有与各国政府和地方机构共同努力和协调的情况下，没有采取任何重大举措，这是该战略的一个显著部分。国际组织采用的办法主要是协助国家机构作为合作伙伴管理巴尔干半岛沿线的局势。
经常是在巴尔干人类走廊沿线，如果没有国际组织以具体和及时的方式参与敦促该区域各国政府，将主动行动留给当局，后者要么利用该国迟来的努力，使其在人道主义应急行动中的作用和存在引人注目，要么利用其参与主要以国家安全利益为指导。例如，在希腊，直到2016年1月28日，一项联合部长决定禁止在岛上开展所有独立的、未登记的志愿者活动，并将非政府组织和其他民间社会行为者置于国家组织和个人层面的监督之下（2016年，国家观察）。对国际组织的作用，以不同的方式和不同的阶段对特定国家采取了有计划的战略。例如，在巴尔干航线的马其顿部分，国际组织（主要由联合国实地专门机构牵头）以协助地方当局的形式确定了最佳模式和方式，或在主要难民流动的初始阶段作出反应，直到国家机构组织起来，对难民流动作出反应，，然后继续为地方当局提供咨询意见，在经历严重的党派间内部政治危机的国家，要谨慎行事，不要给政治精英们造成任何挫折。相反，在土耳其，即使是国际组织也不习惯有很多机会处理难民危机。
即使在经济援助模式中，这些方法也是不同的。例如，在希腊，国际组织在处理难民危机时只以支持希腊政府的身份开展工作，而欧盟的财政援助计划则提供给希腊政府，然后希腊政府将其重新分配给国际组织办事处。
政府间组织在人道主义战略和协调方面的作用
巴尔干人类走廊沿线的国际组织在处理难民危机方面的主要作用是由它们的主要优先事项决定的，这些优先事项得到了有效的满足：协助各国政府和民间社会对最紧迫的人道主义和保护需要作出反应以及根据适用的国际标准加强各国的庇护制度。
总的来说，国际人道主义组织向巴尔干半岛国家提供法律援助，但特别强调的是马其顿的情况，铭记在1999年科索沃难民危机初期与该国的经验，同时，由于国内政治环境的持续，可能导致政治行为者对难民流动的强烈反应，在他们与欧盟一体化进程受阻的高度两极化的内部对抗中，他们的目的是什么。在这一程度上，希腊当局已经在与马其顿相比的更早的阶段与来自亚洲和非洲的难民接触过一些经验，因为希腊的海上航线是难民们早先使用的。
国际组织在巴尔干半岛人类走廊上的作用具有许多创新的层面。首先，他们为难民和地方当局提供咨询指导和支持，主要是在法律问题上提供帮助。在国际组织和民间社会的倡导下，2015年6月通过了对马其顿庇护立法(例如)的重要修正，允许难民72小时不受阻碍地过境。许多难民和移民的出入受阻，转向了走私网络，有关虐待的报告也有所增加是走私犯和黑帮干的。各大国际组织（主要是国际移民组织和国际移民组织）在打击走私的预防工作中，都以相当创新和适当的方式作出了反应。同样，在这一观点中，与地方当局的支持和协调也至关重要。
在国际人道主义组织作出反应之后的巴尔干半岛人类走廊
难民危机是二战以来最大规模的流离失所者穿越欧洲边境的活动之一，它带来了对各国和国际组织之间协调的考验。国际社会对如此之多的人毫无准备。虽然若干国家的总体应对措施仍然没有结构化，但另一方面，专门国际组织的快速及时反应取得了重大成就。参与向难民提供人道主义援助和支持该区域各国政府的国际组织做出了很多努力。
自从欧盟-土耳其计划于2016年3月8日首次宣布以来，巴尔干半岛走廊已经正式关闭。这导致了新的走私路线的出现，通过巴尔干半岛。对于那些目前滞留在塞尔维亚和马其顿的人，他们的需求已经开始从获得短期住宿、食物和非食物物品（如鞋子和夹克），转向长期住所、适当的卫生设施（厕所和洗澡设施）和医疗保健。当被问及如果他们在同一地点停留超过两周，他们的需求会如何变化时，移徙者报告说，他们的首要优先事项是医疗保健和适当的卫生和洗澡设施。因此，需要改善条件，以避免疾病进一步爆发，并为滞留在巴尔干半岛各地的数千人维持适当和有尊严的条件。如果国际组织继续致力于不仅在叙利亚，而且在邻国继续保持工作人员的存在和业务能力，那么联合国、国际移民组织、联合国儿童基金会和其他国际组织就应继续发挥重要作用，但同时也包括与联合国、东道国政府和伙伴机构密切协调活动的巴尔干半岛国家。
总结
叙利亚难民危机是二战以来最大规模的流离失所者穿越欧洲边境的行动之一，它带来了对各国和国际组织协调的考验。虽然巴尔干半岛人类走廊的几个国家的总体反应仍然缺乏结构，但国际专门组织的迅速和及时反应取得了重大成就，特别是参与向难民提供人道主义援助和支持该区域各国政府的国际组织。2015-2016年巴尔干人道主义走廊沿线的难民危机，与以往人类走廊沿线的难民危机相比，国际组织发挥了创新作用，主要侧重于援助和协调的范围。在这两种情况下，政府间组织在人道主义战略和协调方面的作用都是通过快速反应和咨询目的发挥的。国际人道主义组织（由联合国难民署和国际移民组织领导）一直是主要的合作伙伴，通过在整个难民危机期间向难民提供援助和保护，支持巴尔干半岛各国政府应对严重的人道主义挑战。即使从叙利亚、巴基斯坦、阿富汗、伊拉克和其他国家涌入的难民人数减少到最低限度，对巴尔干半岛人类走廊政府的持续支持仍将持续更长的时间，他们的援助重点是加强这些国家的庇护制度，监测进入该国的情况，并在可预见的将来改善为在该国逗留的人提供的服务和设施，这再次表明了国际人道主义组织应对战略的创新办法。
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