确定影响公私伙伴关系招标过程有效性和效率的关键因素:澳大利亚和中国的比较分析外文翻译资料

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确定影响公私伙伴关系招标过程有效性和效率的关键因素:澳大利亚和中国的比较分析

Tingting Liu ^a,⁎, Yan Wang ^a, Suzanne Wilkinson ^b

a School of Economics and Management, Beijing Jiaotong University, Siyuan East Building, No. 3 Shang Yuan Cun, Haidian District, Beijing 100044, China

b Department of Civil and Environmental Engineering, The University of Auckland, Private Bag 92019, Auckland 1061, New Zealand

摘要

PPP的成功在很大程度上取决于招标过程的表现。本研究旨在对影响澳大利亚和中国PPP招标有效性和效率的关键因素进行对比分析。采用文献回顾、半结构式访谈和问卷调查相结合的方法。本项研究确定了支持PPP招标实施的7个维度下的14个关键因素:(1)业务案例开发的稳健性;(2)项目简介的质量;(3)公共部门能力;(4)治理结构;(5)沟通的有效性;(6)精简与竞争的平衡;(7)招标过程的透明度水平。以下分析表明，两国在8个因素上存在统计学上的显著差异。透过采纳建议的策略，参与PPP项目的公营及私营机构均可更妥善地安排及管理投标程序。

1、引文

PPP在交通、教育、医疗、水和废水处理等基础设施领域得到了广泛应用。尽管PPP在全球范围内得到了应用，但PPP实践并不总是能取得令人满意的结果，例如悉尼跨城隧道项目和杭州湾跨海大桥项目等都出现了一些失败的案例。使用ppp的一个重大障碍就是招标过程中的低效，其特点是持续时间长、交易成本高、缺乏竞争和透明度。国际实践表明，如果这一问题得不到妥善解决，ppp可能会导致货币产出的次优价值。

我们已经进行了大量的研究，以确定一般影响PPP实施的关键因素，为PPP项目的开发和管理提供参考。研究人员还探索了影响PPP采购具体过程的关键因素，如可行性阶段、简报阶段、合同谈判、合同管理和绩效监控。然而，这些文献中提取的关键因素可能并不适用于招标阶段。例如，私营部门被认为是实现控制成本和创造时间绩效以及提供高质量服务的关键。但PPP招标不太受关注，因为在国际化趋势下，只要政府对PPP没有异议，且项目基本面合理，国内外投资者都将投标PPP项目。尽管一些研究调查了PPP招标中遇到的主要问题;然而，这些研究并没有就如何通过程序和组织安排以及管理干预来提高招标过程的有效性和效率提供具体的指导。

因此，本文的研究解决了这方面的知识空缺。本研究的目的是比较分析在以澳洲和中国为代表的自由市场和中央计划经济体制下，影响PPP招标过程有效性和效率的关键因素。具体目标是:确定影响PPP招标过程有效性和效率的关键因素;调查两国的关键因素是否存在显著差异;提出有用和具操作性的政策和管理措施，以优化PPP招标程序。之所以选择澳大利亚和中国进行比较分析，是为了了解PPP在不同社会和经济背景下以及不同的社会发展阶段所产生的差异。澳大利亚是一个典型的自由经济体，在PPP使用方面处于领先地位，拥有成熟的市场和结构一致的PPP政策。中国是一个中央计划经济国家，政府在指导建设活动方面发挥着重要作用，政府对推广和实施PPP项目起着决定性作用。此外，中国是一个新兴市场，PPP发展仍处于起步阶段，法律和监管框架零散且不一致。通过对两国PPP招标实践的比较，我们有机会了解不同的背景因素将如何影响不同的PPP招标过程，并从改善招标阶段的“最佳实践框架”的角度来描绘PPP的发展。

根据Bryman和Amaratunga等人的研究，我们可以得出以下结论：研究方法的选择取决于研究对象和研究主题所需的范围和深度。本研究采用文献回顾、半结构式访谈和实证问卷调查相结合的方法。我们首先进行了全面的文献综述，以确定影响PPP项目成功实施的关键因素。同时基于后续访谈中获得的意见和见解，本研究还细化了关键因素列表，以反映其与PPP招标过程的相关性。此外，我们还在在澳大利亚和中国进行了一项结构化问卷调查，以评估之前确定的关键因素的相对重要性高低，并比较了两国不同的相关法律规范。根据访谈参与者的观点和问卷调查的结果，本研究提出了一系列改进ppp招标实践的政策和管理干预措施。

2、实践中PPPs招标过程概述

PPP的招标过程涉及挑选有能力的公司或财团，为拟议的项目提供完善的技术解决方案，为政府和一般社区提供物有所值的资金。投标者提交投标文件来展示他们的业务资格和详细的技术和财务状况，招标人则根据一套预先定义的标准对其进行评估。PPP招标需要考虑交易成本、采购期限、选择的有效性、竞争力、透明度和问责性等问题。PPP招标在不同的司法管辖区也有不同的做法，不同的项目在特定的环境下可能会有所不同。在《accor- dance with the level of competition created》中，Felsinger将其分为三大类，即直接谈判、竞争性谈判和竞争性招标，下文将对其进行简要阐述。

2.1.直接谈判

某些私营部门实体有时会直接向政府提出自己的新理念，这些理念往往超出了通常的公共采购流程，但可能提供实现最佳价值的机会。这种想法或计划通常被称为主动提出的建议。在一些新兴的购买力平价市场（如印度尼西亚、菲律宾），这种单一来源的过程可以将创新引入公共服务领域，并有助于在政府能力有限的情况下实现意想不到的战略目标和基础设施目标。因为没有一个竞争性的过程，非邀约投标还可能会导致交易成本的降低以及投标期限缩短。然而，这种方法也有不好的一面，它很可能会引发透明度问题，政府和投标方有可能通过抑制竞争来腐败利益，并最终对民众利益产生损害。

2.2.竞争性谈判

竞争性谈判分为四个阶段，包括资格预审、谈判邀请、最佳和最终报价以及首选投标人。随着这个过程的进行，投标者的数量逐渐减少了。这种方法被认为是有利的，因为它开发创新解决方案的可能性更高，同时也更适合特定项目的特点。然而，谈判程序的劣势仍然存在，因为它允许在首选投标人阶段进行广泛的谈判，破坏了竞争的紧张局势的同时PPP的透明度要求也可能受到损害。

2.3.竞争性招标

在ppp模式下，竞争性招标被认为是实现资金价值的有效手段。这也是最常用的招标程序。一般采用公开招标和多阶段招标两种方式。开放程序允许单阶段的过程，而不需要筛选或资格预审。政府发布带有项目需求和条件的招标公告。多家投标者提交有约束力的投标书，这些投标书将会被根据价格进行评估，而无需进行合同谈判。在西班牙，PPP项目通常是通过这一程序获得的，而西班牙的方法被视为简单和省时的过程。然而，在这种方式下，投标者需要大量的项目开发的经验，尤其是详细的设计，才能进入市场，这可能会限制创新的进步。

在欧洲、加拿大和澳大利亚广泛使用的多阶段程序包括利益表达（EoI）阶段、与投标人互动的投标申请（RfP）阶段、首选投标人的选择和授标前合同谈判。这些程序目前以各种形式实施，包括欧洲实施的竞争性对话程序和澳大利亚经常使用的互动式招标模式。虽然这种方式保持了相对较高的竞争压力，并为创新性提案留出了空间，但它也经常因谈判时间长和投标成本高而受到批评。

3.影响购买力平价成功的关键因素

许多学者试图找出影响PPP实施成功的关键因素，这些因素可能会影响PPP招标过程的有效性和效率.例如，一些研究表明，PPP的关键成功因素可分为五类：（1）稳定的宏观经济环境；（2）公共和私营部门之间的共同责任；（3）透明和高效的采购过程；（4）稳定的政治和社会环境；（5）明智的政府控制。获得政治支持和强大的私人财团的支持才是顶级CSF。通过对相关已发表文献的全面回顾，我们提炼出了11个购买力平价项目的关键因素，这些因素可分为六类，如表1所示。

3.1.业务案例开发的稳健性

商业案例的稳健性对后期的表现有很大的影响服务需求的存在对确保可持续的PPP计划至关重要。此外，还应考虑项目的经济和财务可行性。另外，政府的资本资产预算和规划以及采购方案选择实践与PPP招标最为相关。

3.2.项目简介的质量

PPP的一个重要特征是使用基于产出的规范。准备一份高质量的项目简介，并且同时关注产出规格是有效招标的先决条件。然而，在政府的目标和评价标准上往往会出现混淆，给招标谈判阶段的相互理解造成困难。研究人员发现，购买PPP指南和标准化文件的可用性可能会提高项目简报的质量。

3.3.公共部门能力

根据PPP相关规定，公共部门既是缔约方又是监管机构。公共部门的能力体现在政府采购团队在构建和实施流程方面的技能和专业知识，以及政府对项目和采购模式的许可程度。拥有一个强大和坚定的公共采购机构对于确保购买力平价交易结构合理至关重要

3.4.治理结构

先前的研究者一直提倡善政，认为善政是成功PPP不可或缺的一部分。清晰和响应性强的治理结构是确保招标进度符合预先设计的时间表的关键

3.5.投标过程中的竞争水平

招标阶段的竞争是PPP项目性价比的一个关键驱动因素。缺乏竞争可能导致选择次优解的情况。在欧盟，PPP政策通过实施竞争对话招标程序来支持竞争。

3.6.招标过程的透明度

复杂性、“伙伴关系”的核心原则，以及普遍传播的(尽管是错误的)将PPP视为另一种私有化形式的观点，使得PPP招标中的透明度和问责制问题特别敏感。能否建立一个透明和负责任的招标机制对公共利益有很大的影响，而公共利益是PPP项目的核心。

现有的研究为如何构建和实施PPP项目以实现更好的资金价值提供了重要的见解。但是，这方面的研究还处于探索阶段，缺乏关于如何提高招标过程的有效性和效率的具体指导。例如，一个透明和有竞争力的招标过程被认为对一个成功的PPP非常重要。但是如何通过程序安排、组织安排和管理干预来实现这一目标尚不清楚，这是本研究要研究的问题。

4.澳大利亚和中国的PPP实践和政策背景

本研究的重点是对澳大利亚和中国的PPP招标实践进行对比分析。中国已成为世界第二大经济体，其建筑行业近年来稳步增长。国际公司，如建筑、工程或建筑公司、运营商和融资方，都有兴趣进入中国市场，参与PPP项目。中国是一个中央计划经济国家，政府通常控制和指导着商业部门的活动。然而，非中国的国际公司有可能更熟悉开放市场经济的商业环境。为了了解不同的背景因素将如何影响不同的PPP招标过程，澳大利亚被选中来与中国的调查结果进行比较，因为它代表了一个典型的自由市场经济。

4.1.澳大利亚公司合伙制

澳大利亚的PPP市场是最发达的PPP市场之一。澳大利亚推行此计划已约二十年，此计划现正被视为大型基建项目及相关服务的重要采购方案。正如国家PPP政策所指出的，政府应该考虑对任何资本成本超过5000万澳元(约4660万美元)的项目采用PPP。澳大利亚的PPP活动最初集中于经济基础设施，私营部门有资格负责提供全套服务。维多利亚州伙伴关系的建立和维多利亚州PPP政策的出台，是发展PPP项目的里程碑。此后，PPP的发展重点转向了非核心服务PPP模式。在这种模式中，私营部门被排除在提供核心服务之外，而社会基础设施部门受到了很大关注。在当前的政策框架下，驱动人们选择PPP的主要动力是PPP可以实现物有所值、重大的设计创新、适当的风险转移和卓越的终生成果，而不是最初的驱动因素：获得私营部门融资和表外管理。

相关的制度已经变得适应PPP的发展了。澳大利亚建立了一个中央协调机构——澳大利亚基础设施中心。随后发布的国家PPP政策和指导方针为PPP提供了一个专有的框架。尽管没有具体的法律规定PPP招标的规则和程序，但相关的指导文件在构建PPP招标时起到了有益的参考作用。例如，《从业员指南》确立了基本的互动招标程序和诚信管理协议，以便在保持诚信的情况下，进行有效的对话。风险分配和标准商业原则传达了一个明确的信息，即公共部门在风险分配和其他合同安排中占据主导地位。

在澳大利亚，PPP的发展伴随着对PPP招标过程效率的持续争论。澳大利亚的经验表明，投标和承包成本一般占项目总成本的2.5-4%。澳大利亚基础设施发展委员会认为，“除非招标过程运行良好，否则使用PPP交付项目的好处可能会被高额的招标成本所抵消”。Duffield对澳大利亚PPP的经验进行了评估，并建议：明确项目目标、公共和私营部门的会计能力、竞争性投标和伙伴关系文化，这些对于确保成功的PPP至关重要，而PPP又与招标过程息息相关。此外，他还强调必须确保问责制，因为这关系到政府与私营部门合作的合法性。强有力的政治领导和明确的承诺被认为能在PPP招标中提供物有所值的驱动力。此外，毕马威评估了澳大利亚PPP项目的采购流程，并确定了阻碍PPP项目竞争和采购效率的因素:(1)许多项目的发展不为人所知；(2)所有澳大利亚司法管辖区对公私合营协议缺乏一致的承诺;(3)投标成本过高;(4)政府团队管理采购流程的技能和专业知识尚有欠缺;(5)政府对项目的承诺水平和PPP采购模式尚不完善。

4.2.在中国公私合伙制

就PPP发展而言，中国是一个新兴市场。经过20多年来PPP在水、污水、电站等领域的应用，（主要以建设、运营、转让等方式进行），中国政府越来越重视运用PPP推进城镇化，深化资本资产管理改革。PPP模式的多样性随着市场的成熟而增加。选择公私合伙制，不仅是因为它能够缓解公共支出压力，还因为政府的政策驱动者希望获得更好的价值。例如，在北京地铁4号线项目中，PPP就了一被选择为种重要的方法。政府旨在利用私营部门的专业知识和技能来运营地铁线路，从而推动整个地铁系统的创新。

在中国，PPPs的实施受到法律约

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