台湾国家养老金项目：迅速人口老龄化的补救？外文翻译资料

台湾国家养老金项目：迅速人口老龄化的补救？

摘要：台湾的人口正迅速老龄化。一个坏结果是公众财政赤字，这转而导致了另一个糟糕的结果，比如代际不平等。我们研究如何通过实施国家养老金项目（下文将简称为NPP）来减轻这些结果，因为这是一项针对人口老龄化的重要的政府应对措施，也是在财政上对未得到支持的社会项目如何能削弱代际公平的清楚阐述。本文提出了四个问题：（1）台湾的代际不平等有多严重？（2）NPP项目会降低还是加剧代际财政负担的不平衡？（3）NPP的金融可持续性如何恢复？（4）如何恢复代际平等？为了解决这些问题，我们将代际核算方法运用至2010NTA数据和官方人预测中。结果表明NPP可能会提高当前老人的福利，但是还未出生的一代人的金融负担必然会增加。因此，仅仅NPP不能完全解决迅速增长的人口老龄化，所有的公民和国家应该共同努力找到更好和更全面的解决方法。

1. 引言

在台湾，人口老龄化在迅速发展。国家总生育率在20世纪50年代曾达到世界最高行列之一，在1984年下降到2.1以下，在2010年暴跌到0.895。老年人在总人口数中的比例虽然在2015年大约只有12.5%，但是预计在2035年会上升至27.5%，超过意大利的老年人率（2035年的27.1%），并且在2060年可能会超过40.6%，超过目前世界上最老龄化的国家日本（2060年达到39.9%）

人口的急剧老龄化带来了许多不良后果：一个不良结果就是对旨在救助老年人的社会项目产生了沉重的财政压力。在台湾，家庭救助的快速减弱促使对老年人公共补助的强烈需要，一个主要的政府应对措施在2008年由国家养老金项目引进，其覆盖了所有那些还没有被企业养老金项目包含的人。

然而，NPP的财务可持续性是令人怀疑的。根据最近一份关于NPP的官方报告中，精确的可持续保费率为21.16%，然而2015年当时的税率仅为8%（按规律会逐渐上升在2031年达到12%），导致了短短几年内的可见的巨大财政赤字。同样，即使劳动保险和其他大多数社会保险可能现在表现为盈余登记，但是预计在短期内却将无力偿还。

公众债务在过去25年内的迅速增长使问题恶化了。在1990年，中央政府的债务占国内生产总值的比重仅为5%左右，在2010年跃升至33%，并在2015年飙升至约45%，高于经合组织中一半国家在2010年的比重。

随着老龄化人口的增加，政府与社会保险的金融失衡会更加严重，因为越来越多的老年人将获得社会福利，而越来越少的工作年龄的人将支付国库和养老基金。令人担忧的是，赤字将积累，而付款不能无限期推迟。因为很可能经济负担将落在后代身上，而不是我们当今这几代，代际不平等将会恶化。

本文研究了公共财政负担的代际不平衡。不可否认的是，公共财政偿付能力不能保证代际公平；然而毫无疑问，公共财政赤字会导致代际失衡。由于财政可持续性比代际公平更容易衡量，我们从通过研究NPP的财政可持续性开始，这是对台湾的快速人口老龄化的一项重要的政府应对措施。

提出四个问题。首先，台湾是否存在代际不平等？第二，NPP减少或加剧了不同世代所产生的财政负担的不平衡吗？第三，NPP能阶级财政问题吗，如果不能，如何才能恢复其财务可持续性？第四，作为一个整体，公共部门能否解决财政问题，如果不能，如何才能改善其财务健康和并时代际公平得到恢复？

为了解决这些问题，我们使用代会计（GA）的方法，这是一个很好的工具，可用于随时间和跨代测量公共财政。我们采用2010年的全国转帐（NTA）数据作为基准数据，然后使用官方人口预测进行预测。仔细研究和比较基准世代数据，还有一些假设情况和政策方案。

第二部分回顾了台湾的人口政策和养老保障制度。第三部分介绍方法和数据。第四部分研究了关于代际账户的主要发现，并讨论了我们的四个研究问题。最后一节总结了主要结论，并讨论NPP是否在台湾的快速老龄化社会下是一个好的补救措施。

1. 台湾的人口政策和老年社会保障系统

本节回顾了台湾人口变化、正在讨论或实施的人口政策以及针对老年人的主要社会保险计划。

• 1. 人口变化和人口政策

表1中总结的人口统计生动地说明了台湾发生的巨大的人口变化。在1950年，台湾的总人口中儿童比例高（41.4%），老年人比例低（2.5%），是世界上最高的总生育率地区之一。然而，随着20世纪60年代的经济增长和有效的生育控制措施，生育率持续下降。截止2014年，总生育率仅为每个生育期的女人仅生1.165个孩子。同时，预期寿命增加了。对于男性来说，出生时的预期寿命从53.05岁（1950）上升至76.72岁（2014）。因此，青年抚养率已从1950年的每个工作年龄的成年人（15-64岁）抚养0.74个孩子（0-14岁）下降至2014年的每个工作年龄的成年人抚养0.19个孩子，而且老年赡养率已经从1950年的每个工作年龄成年人赡养0.04个老人（65岁及以上）上升至了每个工作年龄成年人赡养0.16个老人。

表1的底部两列是国家发展委员会的中等生育率预测（DNC）。到2060年，青年抚养率将下降至0.17，长者赡养率将飙升至0.80。这不仅与1950的情况形成惊人的对比，而且与其他国家相比也是一个糟糕的现象。在日本和意大利这两个2014年老龄化最严重的国家，老年人口的比例预计在2060年将分别达到39.9%和30%，而在台湾将达到40.6%。换言之，台湾可能在短短几十年内成为世界上老龄化最严重的地区。

随着大量人口的转变，政府发行的人口政策的指导方针也从1969年开始由倡导生育控制转变为鼓励生育。在最新的人口政策白皮书中，政府在其他政策中倡导增加生育，增加女性劳动力的参与，倡导内迁和养老金制度改革。

这四个目标都相当具有挑战性。正如在其他东亚国家，鼓励生育的政策在台湾到目前为止也成效有限。由于高度的政治敏感性，移民政策也过于保守，而且女性劳动力参与尽管在最佳有些改善，但仍然落后于新加坡或香港。

最后一个目标，养老金改革，仍然是一个政治难题。一系列官方精算报告显示大多数公共保险将在20年内破产，政府承诺进行养老金改革以安抚由此导致的社会焦虑。这项改革提议主要要延迟法定养老金领取年龄或者降低养老金福利，然而至今未实施，因为来自不同的地区和年代的公民缺乏共识。

• 1. 了解台湾的公共养老金制度和医疗保险

公共部门提供两种养老社会保障，即实物和现金保障。老年人的实物保障是提供公共医疗，主要的现金保障是公共养老金。

台湾公共养老金制度结构复杂，系统经历了三个阶段的演变。第一阶段，从20世纪50年代末到90年代初，除了提供给小部分的老年人的福利救助——韦特伦家庭护理津贴（VHA），就只有两种职业保险，即劳动保险和政府雇员保险。因此，该系统本质上是一个以捐赠为基础权力的“俾斯麦”模型。

第二阶段，从1993年到2008年，贝佛理奇模式加入到系统中，引进了一系列老年人福利，例如中低收入老人生活津贴（MILE）、老年农民福利津贴（OAF）、老年福利津贴（OA）和本地老人福利津贴（ISC）。

最后，自2008年底以来，由于NPP对非工作人口的覆盖，所有台湾公民都有权享受养老福利。此外，自2009年以来，退休人员能够在一次性付款和在退休年金之间做出选择，但在2008年之前只能获得一次性收益。

目前的养老保险制度如图1所示，遵循世界银行的多核心框架。柱状图0中列出了三种福利津贴，即MLIE、OAF和VHA。在第二阶段出现的其他两种形式的老人福利救助——OA和ISC——在2008年合并在了NPP中，并没有出现在图表中。

在柱状图1中，有五项强制性的公共保险计划，即NPP、LI、GEI、军人保险（SI）和农村医疗保险（FI）。除NPP外，其他均为职业保险。

在柱状图2中，有三项强制性的社会项目：劳工退休金计划（LPP）、私立学校养老金计划（PSP）和公务员养老基金（PSPF）。除去那些雇主或通过工会确保的人，LPP的参与者是LI的被保险者。除了原来的LPP（福利界定计划），2005年还引入了一项新的LPP（一项供款界定计划）。PSP的参与者是私立学校的员工，PSPF的参与者是GEI（除了私立学校员工）和SI的被保险者。如图中阴影所示，在新LPP和PSP中，还有一个额外的自愿部分，这实际上属于柱状图3.

每个方框中，宽度粗略表示了被保险者的数量，高度表示福利水平。括号内是2013年左右被投保的人数。实线框表示提供养老金的系统（例如：NPP、LI、PSPF和新LPP）。虚线框表示只提供一次性养老福利的系统（例如：GEI、老LPP、PSP和SI）。

柱状图0、柱状图1和柱状图2中以GA计算包含了大多数项目。例外的是那些缺少数据（如VHA、SI和在PSPF之前的政府雇员退休金安排）或政府不采取最终财务责任的项目（如新老LPP和PSP）。

至于医疗福利，国家医疗保险计划（NHI）在1995年启动，并且当时合并了所有职业保险（LI、GEI、SI和FI）的医疗福利。尽管NHI为所有公民都提供了医疗福利，但是老年人比孩子和工作年龄的人要更加受益。此外，在2015年年中，起草了长期护理保险法案，长期护理保险计划预计将在几年内实现。虽然新的计划旨在照顾所有那些身体不便或心理障碍的人，但是老年人仍然是最受益的人群。

表1

台湾人口变化（1950-2060）

注：

1.1951年数据

2.1971年数据

3.2035年和2060年数据是基于中等生育率假设预测的

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