欧盟排放交易体系 –结果和经验教训外文翻译资料

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欧盟排放交易体系

--结果和经验教训

Lucas Merrill Brown

Alex Hanafi

Annie Petsonk

一、摘要

欧盟温室气体排放贸易机制（EU ETS）是世界上第一个也是最大的限制全球变暖污染的跨国最大限额和贸易计划。从2005年开始计划以来，温室气体排放量就大幅度下降，且激发低碳工艺创新。达成此项成就所耗费的成本占国内生产总值的0.01％，仅为预计成本的一小部分。欧盟温室气体排放贸易机制已经建立并延续了三个阶段：第一阶段（2005-2007年，通常称为“试点阶段”）、第二阶段（2008-2012）和第三阶段（2013-2020年）。事实上，由于EU ETS的成功，欧盟似乎已经达到了目标，并提前实现了2008 - 2012年确定的宏大的减排目标。与任何创新的政策措施一样，欧盟温室气体排放贸易机制在某些方面也出现了失误，因此政策制定者应该从错误和后续改革中吸取经验教训。例如，由于欧盟各国政府将该制度的初始上限和排放量配额分配给受监管实体的排放量估算而不是实际的历史排放数据，导致政府发放的排放许可太多（所谓“过度分配”）。而如今，上限是根据测量和验证的过去排放量和最佳做法基准建立的，因此过度分配不再是一个问题。

经过七年的工作经验，EU ETS有一个主要发现：尽管初步的可怕警告表明ETS将通过大幅度增加消费者和行业成本来阻碍经济增长，但证据表明，只花费预测的一部分成本的情况下，在减少欧盟的全球变暖污染方面，ETS发挥了重要和成功的作用。

EU ETS正在发挥它的作用。最重要的是，它已经在地表和大气中起作用了。它证明这是一种刺激创新和减少温室气体排放的实用、有效的方式。除了推动减排外，欧盟排放交易体系也可以被视为经济发展手段，与其他补充政策一样，在本报告附录A中提供的案例研究中，它们引发了欧洲新兴欧洲低碳经济的创新。最近关于排放配额价格波动的讨论不应掩盖这些环境和经济成就。即使一位批评欧盟排放交易体系某些方面的评论员也注意到，“如果你正在寻求一个可以认真实施的政策，那么这是我们获得的最好的一个。”

对EU ETS的记录准备进入第三阶段，此报告确定了欧盟排放交易体系的六个主要成果，突出了从这些成果中汲取的经验教训，并就制定自己的气候政策的司法机构提出了建议。其他地区，州和地方司法机构希望通过使用上限和交易系统将温室气体排放与经济增长脱钩，应考虑在EU ETS发展过程中实施的细化。

结论，经验教训和建议

（一）EU ETS以最低的成本实现了快速和显著的减排。

在地区、国家和企业层面的独立研究已经证实， EU ETS是减少欧洲排放量的重要因素，这并不受2009年经济衰退的影响。尽管欧盟排放交易体系第一阶段走势平稳， （2005-2007年），数据显示，从2005年到2007年，ETS将碳排放量减少1.2亿到3亿吨，比“一切照旧”情景低约2-5％。第二阶段是伴随着全球经济衰退进行的，但由于此阶段实施了更严格的排放目标，使其在头两年（2008-2009年）中碳排放进一步减少约3.4亿吨，比预期的一般排放量大约减少8％。

总体而言，从2005年到2009年，这些估计表明，ETS减少了超过4.8亿吨二氧化碳（CO2），这大大超过了墨西哥或澳大利亚2009年全年的二氧化碳排放量。经济衰退使欧盟成员国特别受到打击。即使在那些经济持续增长的欧洲国家，ETS成功使得碳排放增长与经济增长脱离。

这些减排成本也相对较低。显而易见的是，这对于总体经济而言没有负面影响，甚至对电力，钢铁，纸浆等能源密集型行业的影响也很小。通过设计，像EU ETS这样的限额和交易方案可以确保减排目标以最低的成本实现。

建议：希望司法管辖区（这些区域将排放增长与经济发展脱钩）进一步加强对EU ETS的改进，即使在试用阶段也能以低成本大幅度减少排放。

建议：上限和交易批判是基于预期的负面宏观经济影响做出的，因此必须根据现实证据仔细检查。在设计上限交易计划时，政策制定者可以通过维持预料中的下降、执行力、科学依据为基础的碳上限来刺激长期减排投资，即使在经济衰退导致补贴供应增加的时候，或经济快速增长导致补贴增加的时候。这种科学的验证排放方法（而不是津贴的价格）才是决定排放允许量从而决定上限的大小的因素。

建议：希望不断增长的低碳行业的经济决策者们着重于环境完整性和排放上限的可执行性，因为这反过来体现出低碳创新部署方面的成效。

（二）由于ETS在第一阶段的过度拨款，津贴价格急剧下降。根据二期目标制定的稳定政策带动企业持续投资减排和低碳策略部署。

在2005年到2007年的ETS试点阶段，欧盟缺乏关于前几年全行业和公司排放量的可靠数据。因此，它允许其成员国根据企业对其排放量的估计（而不是实际历史排放量的证数据）拨款。每个成员国对国家津贴分配采用不同的规则，并根据企业自身的乐观增长预测发放津贴。企业需要在试点阶段（而不是以前阶段）提供实际排放量的详细数据。 2006年4月，在试点阶段的第二年中期，当上一年的实际排放量报告发布时，成员国明显已经分配了太多的配额----几乎达到4%。根据评估，这个配额量对一些企业而言太多了。供求平衡使津贴价格相应地急剧下降。

在试点阶段，津贴价格实际下降到零。这是为什么呢？第一阶段是试用期，但在理论上，欧盟可以选择设计其系统，以便在下一阶段（2008年至2012年）可以将剩余的试点阶段津贴存入或储存以供下一阶段使用。但欧盟不这样做，因为它承担了一项国际条约义务：将欧盟成员国2008-2012年的排放量限制在1990年水准（即8％以下）; ETS是欧盟试图用来履行该义务的主要政策工具之一。授权ETS试点阶段津贴在第二阶段被用于抵消排放量增加，这使欧盟更难履行仅涉及2008 - 2012年期间的国际义务，但这并没有包括2008年以前减少的排放。当企业发现他们可以充分遵守试点阶段的义务，而不动用全部（超额分配）试点阶段津贴时，当下一阶段试用期临近，不能使用的剩余津贴的价格便下降到零，这完全属于意料之中。

尽管如此，自计划开始以来，欧盟许可（EUA）的价格与其他许多交易商品相比有所下跌（见下图ES.1）。即使在第一阶段期间，可用于二期和三期的银行业许可证的期货合约价格保持相对稳定状态。

市场确定性促进了投资和经济发展，这是限额和交易方案的中心长期利益；尽管首次过度分配，导致有时是大幅度的补贴价格下滑，有时碳排放量上升，但这依旧推动了碳减排的投资和创新。正如由于经济衰退所引起的总体排放量的下降和电力部门的技术变革。

建议：排放上限和由此产生的补贴分配应基于测量和验证的历史排放量，而不是估计或预计的排放量。收集关于排放和经济活动的可靠和准确的前后计划数据作为任何排放交易系统的一部分，不仅要创造减少排放的激励措施，而且还要建立一个健全的基础，以构建所需的业务平台评估和验证计划的成功。

建议：为了平稳价格波动，并鼓励对降低全球变暖污染的期投资，碳市场监管机构应提供可预见的长期政策环境，允许银行在交易期间进行配额。只要制定了宏大的排放上限，并实现减排目标，低排放配额市场的降幅就不应被视为市场的“失败”。确切的说，排放许可证的低市场价格可能表明，企业正在以比预期更低的成本实现减排。有效的削减使社会以更低的成本实现更加远大的目标，也为其他有效的目标释放了资本资源。

（三）一些成员国产生预期外的利润，这可用于避免使用各种政策工具。

一些欧洲公司通过向消费者传递他们免费获得的津贴，获得了意外的利润。 然而，这个问题主要集中在少数几个国家，而且主要发生在电力部门。 受影响最严重的国家是高电源与电价调控薄弱的国家，公用事业单位能够向客户收取“机会成本”，实际上这并不需要销售排放津贴，是免费取得的 。

建议：减少或消除意外利润最有效的手段是拍卖津贴和监管公共事业。

（四）EU ETS的要素（及允许排放者从发展中国家排放量减少的项目中获得投标的现象）在改革中得以改善，但进一步的改革依旧是有用的。

当欧盟第一次制定ETS时，它决定增强受管制企业的灵活性，不仅使用排放许可交易来满足其排放限制，而且在某些量化限度内，使用减少发展中国家排放量的项目获得的积分。只要所实现的减排量通过“京都议定书”的清洁发展机制（CDM）认证，这些信用额度才能抵消公司的限制以上的排放量。认证减排单位（CERs）一直存在争议，因为有些是有疑问的“额外性”，这意味着很难证明在没有项目的情况下没有减排。此外，通过向中国和印度等排放上限的工业化国家颁发项目减排排放量的排减量，清洁发展机制明确地奖励发展中国家，因为这些国家并没有进入全球排放上限和交易体系。

建议：偏移方案应具有严格的监测和会计方法，以澄清减排是否“额外”（即低于可靠的基线）。此外，上限和交易计划应采取改革措施，只能从限制部分排放量的司法管辖区获得抵消贷款，或者（正如欧盟将在2013年开始要求新项目）限制最不发达国家。在上限和交易方案希望将其排放量交易方案与其他国家方案联系起来的情况下，它们应优先采用对主要排放部门采取上限或限制的国家，这可能包括一些限制，这些限制旨在减少毁林和森林退化。

（五）ETS在防止税务欺诈和盗用津贴方面取得了重大进展。

2011年1月，盗窃者从一些成员国的碳登记册中偷走了约6700万欧元（5000万欧元）的欧盟配额。虽然被盗窃的数额并不是微不足道的，但鉴于欧盟排放量补贴制度的年度价值，其占比较少约为0.06％。相比之下，美国的年度信用卡欺诈行为占总价值的一半，估计约为年交易额的0.09％。欧盟政府在大规模欺诈性增值税交易中的收入大大增加销售排放配额，但这不是由于ETS本身的设计，而是由于缺乏协调的欧盟税收结构造成。

欺诈不仅限于欧盟排放交易体系，它发生在许多不同的市场。在国际增值税（VAT）系统交易中可以迅速交易的产品市场似乎特别脆弱。然而，这些欺诈事件突出了欧盟排放交易体系的一个具体问题：缺乏监督市场参与者。

欧盟委员会已经处理了最近注册改革的监督挑战。加上成员国积极采取步骤解决增值税欺诈问题，委员会的改革已经为欧盟排放交易体系的长期诚信提供了必要的安全保障，使得未来不太可能发生重大损失。

建议：总量管制与排放交易监管机构和市场参与者必须建立有效的治理和监管机构以及预防性电子安全系统，以适应不断发展的网络攻击和其他市场安全威胁。

（六）公司和企业家对ETS及其补充政策作出了回应，并对低碳解决方案进行了多种有利可图的投资。

案例研究（其中一些案例在附录A中突出显示）展示了企业和个人对欧盟排放交易体系的创新、创业反应及其在欧洲的补充能源和环境政策。例如，德国政府的分析表明，可再生能源企业在德国聘用员工人数达36.7万人，在能源使用方面同样增长的情况下，比化石燃料多提供了7万到9万个工作岗位。

欧盟的排放交易基础设施与ETS一起发展。欧盟如今有各种各样的机构和个人具有准确计算和报告排放量和投资减排所需的知识和经验。 ETS正在劝说市场参与者将减排的价值纳入经营决策和长期投资规划。

建议：国家、州和其他司法管辖区希望激发低碳创新，鼓励企业创造性地考虑减少温室气体排放的问题。这些地区应建立宏大的上限和交易体系。

二、进展

欧盟正视ETS最初几年的积极影响和取得的教训，这为那些考虑如何最好地建立自己的上市和交易体系的人们提供了重要的见解。欧盟气候变化专员Connie Hedegaard发现：“不论是好的、坏的、做过的、没做过的，欧洲都能从中取得经验，因此任何人都可以借鉴，找到正确的解决方案。”

像欧盟排放交易体系这样的交易和交易系统是基于一个简单的想法：市场可以成为实现环境和经济进步的有力工具。立法者设定目标，市场决定和奖励最低成本的解决方案来满足他们，而不是让政府试图挑选赢家。虽然这个概念比较简单，但实施并不总是容易的。

在ETS试点阶段，欧盟创建了世界上第一个也是最全面的温室气体市场，控制了27个国家的排放量和大部分欧盟经济活动。审判阶段允许监管机构和市场参与者尝试政策选择。欧盟排放交易体系早期出现的问题部分是欧盟愿意表现出坚定的决心应对气候变化。其他的设计缺陷主要是由于两个政治上不可避免的选择：高度的权力下放和免费的配额分配。

从第一阶段和第二阶段获得的经验教训使得欧盟委员会在2003年通过ETS之前，提出并通过一些难以想象的变更。欧盟因此学到了重要的经验教训，促进了ETS推动投资能力的改革和低碳发展，也激励减排实施。

总而言之，为应对系统早期的挑战，ETS已经迅速采取行动。ETS最重要的改革是：

1.设施的排放量现在已测量和验证;

2.全面拍卖免税额正在分阶段进入ETS;

3.欧盟已经缩短了排放量上限。

4.授权银行或储蓄剩余津贴;

5.CDM offsets的完整性有所改善，且现在主要针对低收入国家的低碳发展

6.重大改革提高了ETS基础设施的安全性。

为了表明碳市场在欧盟经济中的永久地位，ETS所涉及的设施所有者现在正在将碳价格纳入其日常运营决策和长期投资规划中。碳排放现在是欧盟能源和工业部门参与者的商业规划的主要考虑因素。

虽然EU ETS随着时间的推移不断发展和完善，但它已经使企业排放量下降，并使欧盟经济脱碳成为欧盟一揽子气候与能源政策的关键要素。如果欧盟要在2050年之前实现低于2005年水平80％的理想排放减排目标，那么一套适当的补充政策和措施是至关重要的。2020年或2030年EU ETS更为宏大的目标将有助于上述长期目标的实现。

也许EU ETS提供的最重要的经验是不管初始的野心如何，计划越早开始越好。虽然各种政策工具的设计缺陷往往难以预料，但随着政治支持的增长

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