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台湾环境公益诉讼研究
摘要：随着公众环境意识的萌发和上升，由各种生产和消费活动所产生的大规模的大气污染、水污染、噪声、地面沉降等公害危害着人类的健康和生存环境。台湾地区在面对日益严峻的环境形势，开始构建环境公益诉讼制度。首先，《行政诉讼法》9条规定了公益诉讼；其次，《环境基本法》34条明确规定了公益诉讼的要件。随后,台湾地区首例环境行政公益诉讼,在民众和环保团体锲而不舍的努力之下,终于获得最后的胜利。环境维护和改善是每个公民应尽的义务，而不仅仅是政府的责任，这是环境公益诉讼发展的应有之道和必由之路。
关键字；公民诉讼；行政诉讼；环境公益诉讼；环境基本法
在过去的几十年里，台湾政府大力发展经济，同时收入也大大增加了。都市人的生活更是得到了极大地改善，但环境污染问题也日益严重，社会所付出的代价也逐渐显露出来。随着生活改善和公民知识的提高，人们的环境意识日益增强。面对着不断发生的环境污染事件和开发案例，越来越多的公民和环保团体愿意挺身而出。但长期以来，政府信息始终不够透明。 即使《政府资讯公开法》已经于2005年12月28颁布并开始实施，但信息封闭的情况并没有得到明显改善。因此，环境污染事件常常于污染已经蔓延时才被发现，并且非常难恢复，这进一步导致大规模抗议。因此，环境公益诉讼在环境保护工作方面有一定的重要性和必要性。
1 台湾环境公益诉讼制度
1.1环境权与环境公益诉讼
“环境权”的意义在于，人类应该在维护尊严和幸福的环境中共享自由、安全和适当的生活标准。因此，“环境权”必须是以环境保护为前提的经济发展理念。在进行任何商业活动开始之前，都需要进行环境影响评价，当其被证实不会破坏周边环境的时候才可以被实施。“环境权”与人类的生存有很大的关联性，并且其所涉及的对象包括个人、国家乃至全球。此外，环境维护是当务之急。因此，环境损害行为应得到及时有效地处理。
近年来，随着环境保护意识的提高，“环境权”已经成为一个新兴的人权。这是因为“环境权”不仅维持了人类的生存、包含了生存权的概念，而且包含社会主义和维护社会正义的理念。因此，其主要内容可归纳如下：
⑴优良环境的分享权：人类有权要求优质、安全、舒适的生活环境。
⑵环境恶化拒绝权：群众有权避免和拒绝日益恶化的生存环境，如空气污染、水污染和噪音污染等。
⑶环境知情权：环境生态的现状及相关信息应该是透明的，因为人类有知情权。
⑷环境参与权：人类有权参与环境保护的各种政治活动，包括环境保护的社会活动、政府环境政策的准备和实施活动。
⑸环境诉权：针对政府的不当行为或不作为，人民群众有权提起环境公益诉讼。
1.2环境基本法
目前，台湾环境权制度的依据是于2002年12月11日颁布并实施的《环境基本法》，其中包含许多重要的进步条文，例如：⑴环境的定义（第2条）；⑵环境保护优先（第3条）；⑶要求业务部门规划生命周期、清洁生产（第6条）；⑷逐条列出政府应办事项。法律详细规定了政府的职责，如环境保护规划、制定可持续发展指标（第7条）、进行环境教育（第9条），环境信息系统和信息公开（第15条）、土地开发和利用总量控制（第16条），土地限制使用补偿制度（第17条），抑制二氧化碳排放（第21条）、进行健康风险评估（第22条），建立非核家园（第23条），进行环境影响评估（第24条），建立环境污染及破坏者付费制度（第28条）设置可持续发展委员会（第29条）。⑸环境公益诉讼制度（第34条）。
1.3 生态文明建设的具体实践
美国环境保护法关于环境公益诉讼的具体规定始终走在世界前列，同时也是世界诸多国家和地区的借鉴对象。“公益诉讼”（也称为“公民诉讼”）也是美国环境法的一个特点。公益诉讼制度赋予了公众起诉权，揭发企业违反法定环保义务或促使主管部门积极执法。一方面，它希望通过此种诉讼压力提醒企业不要心存侥幸主管部门不要玩忽职守。另一方面，它为公众提供了一条体制内的参与通道，以避免起诉无门只能走上街头抗争。与其他国家一样，台湾的各种环境保护法律几乎都是从美国引进的，公益诉讼制度也不例外。[1]
首先，台湾地区在1998年10月28日颁布的《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”[2]1999年1月20日修订和颁布的《大气污染防治法》第81条正式引进了公益诉讼制度，并继续扩大到《废物清理法》第72条，《水污染防治法》第72条，《土壤及地下水污染整治法》第54条、《海洋污染防治法》第59条、《环境影响评价法》第23条的8—10项。
根据上述有关环境公益诉讼条款的规定，环境公益诉讼构成要件可以归纳如下：第一，公私领域违反环境保护法和相关法律法规的法律规定；第二，主管机关怠于履行职责；第三，起诉主体为受害人或公益组织；第四，须以书面叙明主管机关疏于执行的具体内容，告知主管机关；第五，在送达书面材料60天内，主管部门仍然不依法履行职责；第六，受害人或公益团体必须以主管机关为被告，直接向行政法院提起诉讼 ，并要求判令主管机关执行。
由上文可知，环境公益诉讼有以下三个特点：第一，它不需要上诉程序，可以直接提起诉讼。第二，它不受利害关系的限制，只要是符合规定的相关环境组织都可以成为原告。第三、如果民众胜诉，法院可以判令被告向为维持环境质量做出具体贡献的原告支付律师费、检测鉴定费或其他诉讼费用。很显然，台湾的环境公益诉讼有其限制条件，它不能直接对污染环境的个人起诉，也没有损害赔偿的规定。
2关于环境公益诉讼的相关规定——以《环境公约评估法》为例
2.1《环境影响评估法》规定：“开发单位违反本法或依本法授权订定之相关命令而环评主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，践行告知程序而环评主管机关仍怠于执行职务者，直接向行政法院提起行政诉讼，请求判令其执行（第23条第8款和第9款）。当行政法院判决时，应判令被告向为维持环境质量做出特殊贡献的原告支付律师费、检测鉴定费或其他诉讼费用。”
2.2 诉讼基础
2.2.1在原告适格方面
受害人和公益组织都可以是起诉人，但没有以“公共利益”为前提的法律规定。是否应该参照美国《洁净空气法》第505条规定：“本条所称任何人者，系指其利益遭严重影响或有遭严重影响之虞之人”？笔者认为，不应该做较宽松的解释，因为个人利益的观点不同，难以针对单一个案而径行诉讼。因此，应限制当事人起诉和诉讼范围，同时起诉需要以公共利益为前提。
2.2.2在诉讼对象方面
根据《行政诉讼法》第9条和《环境基本法》第34条，被起诉的对象是行政机关。当行政机关做出的行政行为违法时，受害人或公益团体以公益为目的起诉。
2.2.3其他限制要件
其他限制要件依个别单行环境法的规定，例如，“受害人民或
公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关”、“主管机关于书面告知送达之日起60日内仍未依法执行者”、“第1项之书面告知格式，由中央主管机关会商有关机关公告之”。
2.2.4其他要件。
除了以上的要件，当个人或民间环保团体起诉时，可能需要耗费大量资金。台湾《环境基本法》第34条规定：“行政法院为判决时，得依职权判令被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或其它诉讼费用予对维护环境质量有具体贡献之原告。”通过立法，它支持起诉人或公益团体在判决后获得补偿。
但是，由于目前的法律规定还不完善，尤其是在针对环境问题提起诉讼时，需要先支付律师费、诉讼费、取证费（例如环境调查费、污染检测费）等，这对个人或民间团体是较大负荷。虽然，立法建立了个人与行政机关对抗的制度，但考虑到执行该制度时巨额的诉讼成本可能使个人或民间团体望而却步，降低为保护环境的公众利益起诉的意愿，这是立法者在制度上应该检讨的部分。
2.3构成要件分析
环境公益诉讼是指除了在个人法益受到侵害时起诉特定对象之外，也允许受害的公民或环境公益团体在环境污染事件发生时起诉主管机关或污染行为人。对行政机关一般是起诉，在几个国家污染行为人也可以成为被告。典型的是有先进的环境法律制度的国家，如美国和法国等。
3案例分析——台东杉原海岸美丽湾渡假村开发撤销案
3.1 起源
东杉原海岸美丽湾渡假村，是一个接近半月型的美丽海湾与沙滩，过去原被辟为海水浴场，在杉原南段有阿美族的莿桐聚落，而且是阿美族每年7、8月举行的丰年祭与海祭的主要场域，属其传统领域土地。周边的史前遗址包含新石器时代富山文化（距今约4000至3000年前）及麒麟文化（距今约3000至2000年前）的杉原遗址，富山第一遗址（富山文化）与第二遗址（含富山文化、麒麟文化）等。另依中央研究院生态多样中心于2008年8月10日发表的《台东杉原湾海洋生态与生物多样性调查报告书》所载，其记录到104种石珊瑚、10种软珊瑚、5种水螅珊瑚，总共119种，并因而孕育丰富的鱼虾、蟹贝、海蔘、海胆等生态与渔业经济资源。可说是一文史与生态兼具、丰富多样的珍贵宝地。
台东县政府于2004年12月14日与美丽湾渡假村股份有限公司（下称美丽湾公司）签订《征求民间参与杉原海水浴场经营案兴建暨营运合同》，以BOT方式将台东县卑南乡加路兰段346及346-2地号等山坡地土地交由美丽湾公司进行开发，开发面积合计59,956平方米。该公司于次年2月21日以因应开发需要为由，函请当时台东县政府乡发展处同意合并加路兰段346及346-2地号土地，再分割成同段346及346-4地号土地，将美丽湾旅馆主体建物的实际建筑基地即346-4地号土地，面积0.9997公顷分割出来，藉以规避《开发行为应实施环境影响评估细目及范围认定标准》第31条第13款第5目规定山坡地应实施环境影响评估（以下简称环评）的1公顷开发面积门坎。台东县政府于同年3月8日以“配合开发需要”为理由，同意办理土地合并及分割，使该建筑基地得以不必进行环评直接开发。同年10月7日美丽湾公司取得346-4地号土地兴建旅馆的建造执照后，随即进行施工。同时又以扩建规划别墅区增加开发范围（即346地号土地，面积49 959平方米）为由，于2006年9月26日申请全区开发，并检具环境影响说明书送审。
当初规避环评在先，取得建造并几乎完成主体建物后才又申请全区开发，藉“生米煮成熟饭”的既成事实，绑架台东县政府不得不让全区约6公顷的开发案环评过关，违法情况明显。何况既然已是全面开发，在未经环评通过前，原有0.9997公。顷土地的旅馆兴建工程，亦应先停止施工。经莿桐聚落民众与台湾环保联盟台东分会屡屡抗议无效后，便由台湾环保联盟展开应停止实施开发行为的公益诉讼；台东县政府于2008年6月15日通过环评、7月22日公告后，以莿桐聚落民众为主、环保联盟成员为辅共8人出面，打撤销环评的环境公益诉讼。
3.2 诉讼历程
3.2.1高雄高等行政法院2007(96)年度诉字第647号的第一次审判
法院审理的重心，在于前述美丽湾公司将BOT土地先合并再分割出0.9997公顷兴建旅馆的行为，是否为规避环评的不法行为？当初台东县政府BOT时，即以全区5.9956公顷招标，而美丽湾公司得标的投资经营计划书亦是全区开发。透过土地合并再分割，仅提出0.9997公顷的旅馆基地申请开发，纯粹为规避环评，否则岂非反而违反BOT合同？而开发行为的面积认定，依《开发行为应实施环境影响评估细目及范围认定标准》第31条第13款第5目、第33条规定，应以较严格的细目及范围认定之，并且应以申请开发的整体面积做为认定之基准。且当时的环保署也有函释，开发面积应以申请开发的整体面积计算，而不能单以建物的基地面积计算，因而判决原告胜诉，即判令台东县政府应命美丽湾公司在环评通过前，应该停止一切施工行为。
另外，对于财团宣称“依法取得建筑执照”，基于法律“信赖保护原则”，不得命其停工，高雄高等行政法院的判决理由如下：
(1)开发案既未经环境影响评估，被告自不得核发上开建造执照给参加人，故被告所核发之建造执照，依上开《环境影响评估法》第14条第1项规定，自属无效。而行政处分之无效为自始、当然、绝对无效，自不生信赖保护之问题。
(2)参加人在签订上开兴建暨营运合同时，即已知本件开发案应办理环境影响评估。再者，兴建建物之面积小于其所使用之土地面积，只要经由测量即能确定所欲兴建之建物位置，并不须将欲兴建之建物位置独立分割出来，始得申请建造执照，此乃众所周知之事实。
(3)然查，本件参加人却于签订上开合同后，即以“因应开发需要”为由，于2005年2月21日函请被告所属旅游局，合并当时之346及346-2地号土地，再分割成现存之346及346-4地号土地，将参加人实际之建筑基地面积9997平方米之土地分割出来，而被告于同年3月8日，以“配合开发需要”理由，同意办理土地合并及分割作业，足见被告及参加人为了尽速着手开发行为兴建旅馆，乃以上开土地分割之方式，使得分割后之346-4地号土地面积小于1公顷，意图规避实施环境影响评估，至为明显。
(4)本件参加人对其申请兴建旅馆，已取得相关执照及许可，而有信赖保护之问题，然依《行政程序法》第119条第3款规定，参加人亦属明知行政处分违法，或属因重大过失而不知该行政处分违法，故其信赖亦不值得保护。
最后，高雄高等行政法院对一审判决做出如下的判决主文：被告应命参加人停止在坐落台东县卑南乡路段346-4地号土地上之一切开发施作工程行为。
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