环境问责制与公众参与外文翻译资料

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环境问责制与公众参与

“环境问责制”这个词在美国并不常用;美国环境法中“问责制”的概念可能与执法项目最为密切相关。本文使用“环境问责制”这一短语包含了广泛的机制：从实施公众参与到环境数据的公共报告——将组织和个人的环境行为暴露给公众，创造一种法律义务来改善环境行为或更强烈的责任感，以更好地管理具有环境影响的活动。

尽管执行和遵从性援助（主要是合规教育和技术援助）项目是我国环境法的关键方面，多年来，我们已经清楚地认识到，这些项目本身并不能保证确保我们的环境法得到充分实施所需要的结果。有太多的活动，太多的人参与，在太多的范围内（地方、地区、国家和国际）依赖于执行和遵从性计划作为控制受监管的政党的唯一甚至是主要的工具。因此，政府机构、环境组织和其他机构必须利用更广泛的技术，让组织对其环境行为负责。公众参与环境许可程序的机会可能是环境问责的一个重要因素，但不幸的是，大多数现有的公众参与技术对增强问责制作用不大。早些时候，更多的互动和更“真实”的公众参与是加强环境问责和确保更好的环境结果的一个关键方面。

正文：

在过去的三十多年里，这个国家建立了一个庞大的环境监管体系它严重依赖于强制执行使受监管的实体对其环境行为负责并确保遵守联邦、州和地方一级的法律。这种威慑方法的前提是，“关于服从的决定是基于自身利益的;当不合规的成本超过不合规的好处时，企业就会遵守。” 正如美国环境保护署（EPA）高级官员Michael Stahl所言：

规范的合规项目的传统战略是在受监管的宇宙中创造和维持存在，这可以识别和纠正违规行为，并阻止他人违反法律和法规。这一战略认为，对受监管的宇宙的全面覆盖，以及将法律的统一执行作为首要目标。

然而，随着环境法的数量的增加，很明显，即使是可取的，也不可能实施“全面覆盖”的执行模式。任何环境机构都没有执行资源来实现整个受监管的整个宇宙的覆盖模型。由于全面覆盖模式的局限性，环境机构越来越多地采用更加协作的方式来确保遵守，首先关注合规教育，旨在帮助受监管的各方更好地了解他们需要做什么，以遵守和技术援助计划，为受监管方提供技术知识。最近，政府机构已经制定了一系列自愿的项目，旨在鼓励自愿遵守，比如美国环境保护署的环境审计项目，该项目提供了惩罚豁免，在受监管实体建立环境管理系统的情况下，进行定期环境审计，并及时报告和纠正审计中发现的任何违规行为。环境保护署的项目，如项目XL（“卓越和领导力”）和它的绩效跟踪，努力通过建立环境目标来鼓励合规和超越合规行为，更好的公开报道，扩大公众参与，以及使用环境管理系统，以换取更灵活的监管方式。这些“合作式”的方法以不同的行为观为前提，而不是威慑模型。基于合作的合规基于这样一种观点，即企业不仅仅是对利润最大化感兴趣的经济参与者，而且它们也受到公民和社会动机的影响，而且通常倾向于遵守法律。

在现实中，大多数执法者使用一种混合策略，包括强制和合作的要素，政府执法者和其他人越来越认识到，通过监管体系实施强制执行而产生的强迫行为，必须被用来实现合规。他们已经开始看到价值观（包括组织和个人）和经济学（激励和不鼓励）可能在推动合规方面发挥重要作用。这种理解导致了一系列新的环境项目（一些强制性的，其他的自愿的）强调了数据的收集和传播。这些数据成为教育公众和受监管实体本身的基础，即排放的范围和这些排放对环境的影响。更好的信息是不断发展的环境价值的温床。同样的，国家也越来越多地转向经济机制来推动环境行为因为设计良好的经济工具可以更有效地分配监管成本，而且，由于设计得当的经济工具可以利用嵌入的动机，通过运用创业技能来赚钱或省钱。根据《清洁空气法》第四章，旨在应对酸雨问题的二氧化硫排放上限和贸易项目，“提供了这种方法的一个经典案例。该法案对发电设施的二氧化硫排放设定了上限，并根据国会制定的公式，在所有受监管的工厂中分配了允许的排放水平。然后，只要他们在一个日历年里为每吨的二氧化硫提供一个补贴，那么设备所有者就可以自由地购买或交易排放配额。这使得能够有效减少排放的设施可以通过减少排放和向其他人出售减排成本更高的排放来实现或节约资金。

该交易计划刺激了发电厂排放控制和限制排放的重大创新。这是在没有任何重大执行的情况下完成的，因为经济刺激措施的结合，减少了排放，对所有烟囱进行持续排放监测的要求，如果某一公用事业单位不为每年产生的每吨排放提供一份补贴，则需要进行大量的自动罚款。

环境问责的系统方法

随着环境问题和项目变得越来越普遍和复杂，政府机构、非政府组织（非政府组织），公司自身也发展了一系列的机制来提高人们对环境活动的认识并促进提高绩效，至少在一定程度上是由于认识到需要依赖于监管体系之外的更广泛的行为激励因素（或者避免与监管系统相关的交易成本）。这些机制包括：

1、强制性公开报告排放数据，比如清洁水法下的排放监测报告，在紧急计划和社区知情权法案下，有毒物质释放库存。

2、全球报告倡议等项目下的自愿排放数据报告，由环境负责经济联盟和特尔斯研究所开发，相关的经济体和台尔斯研究所，这两个非政府组织，鼓励公众以标准的报告格式报告有关组织的环境信息。

3、政府支持环境的领导下, 自愿减排和报告项目，如环境保护署的绩效跟踪或密歇根州的“清洁企业公民”计划。

4、政府鼓励环境审计的政策，通过对政府机构的环境审计发现违规行为，并及时纠正违规行为，以换取罚款豁免，比如美国环保局对自我监管的激励和明尼苏达州环境改善法案。

5、国际标准组织的自愿环境管理系统标准iso 14001-旨在鼓励公司采用正式的管理系统来评估他们企业的环境方面，设定减少环境影响的目标，培训员工如何实现目标并跟踪实现目标的进展

6、公共获取排放数据，通常是由地理坐标排列的，在环境保护署的环境作为中，或者是对我的环境21个数据库和环境保护的“记分卡”数据库的窗口。

7、公开获取执法数据，如EPA的执法和合规历史在线（ECHO）数据库

8、强制公众参与程序，允许公民参与许可和执行决定，包括公众评议期、公开会议和公众听证会。

9、基金会为公民和公民组织提供资金，让他们能够接触到技术专家，如超级基金技术援助赠款（TAG）项目，环保局为社区（TOSC）项目的技术推广服务。政府支持对公众参与程序的改进，包括提前通知许可申请，包括调解和社区对话在内的争端解决机会，以及社区会议。

10、自愿的企业赞助社区参与机会，例如社区咨询小组。

11、自愿的企业责任标准，例如由一个非政府组织为应对埃克森瓦尔德斯油轮漏油事件和12“负责任的关怀”而开发的“CERES”原则，这是由美国化学协会制定的自我管理准则。

尽管这些机制的设计，至少在一定程度上是为了加强对环境结果的公共问责，但它们很少被系统地使用。每一种机制，就像我们的主要环境法规一样，是为了解决一个具体的问题而发展起来的，而不是作为一种全面战略的要素，以一种最大化环境结果的方式来加强公共问责制。

在过去的几年中，政府机构开始使用一种“系统方法”来执行他们的执行和遵从性计划例如，美国环保署和少数几个州已经制定了合规管理系统，以确定优先事项，分配资源，并确定哪些合规工具教育、技术援助或强制措施可用于任何特定的周边环境。在马尔科姆派洛教授的术语中，他们试图“挑出重要的问题，解决问题”，通过使用“解决问题的策略，选择最重要的任务，然后在每种情况下选择合适的工具”，而不是决定最重要的工具（技术援助、执行等等），并选择合适的任务。然而，这种系统方法并没有延伸到更广泛的问责机制。

使用全方位的问责工具更系统地创建一个类似于环境责任系统的环境问责系统，但比epa所使用的法规遵循管理系统要广泛得多，可以显著提高环境的有效性。这将要求政府机构、环境组织和其他关注环境进展的机构更仔细地分析各种机制如何以战略方式联系起来。

战略环境问责制的一个关键要素是公众参与环境决策。有效的公众参与可以带来更多的事实，确保更深思熟虑的决策，并通过设计良好的许可证，增加可用于监测合规情况的数据量，并减少对执行的要求。不幸的是，联邦、州和地方政府今天使用的主要公共参与方法，往往不允许有必要的参与来产生上述结果。本文的其余部分将探讨公众参与过程，并就如何改革公众参与提出建议，使其成为环境问责制的一个更有效的要素。

公众参与和环境问责

环境问责的重要工具之一是公众参与环境许可和其他政府机构诉讼。有效的公众参与可以：为项目提议者创造压力，以产生更多关于项目对环境影响的信息；根据当地知识和专业知识生成关于项目的信息；推动项目中的修改以解决环境问题（在环境法律通常较弱或狭义绘制时，通常与交通流量，噪音或气味等问题有关）；建立公众和设施提议者之间持续的咨询关系，包括持续的监督和报告程序；推动政府机构更加审慎地考虑拟议许可的各个方面，包括其在具有环境正义问题的社区中的位置；和提出过去对项目提案人拥有的设施或设施进行监督的问题。

不幸的是，政府机构使用的主要公众参与方式——公开听证会，公开会议，以及没有规则和评论规则制定程序。通常不会创造有效或“自愿”公众参与的必要条件，因此未能辜负环境问责制的潜力。

一项关于公众参与的研究认为，最有效的公众参与技术是公开听证会。“公众听证会不起作用，低出席听证会通常被[公共行政]解释为公众的冷漠或对现状的沉默批准。”该报告解释说：“实际上，席率是更多可能与公开听证会的结构有关，行政官员认识到公开听证会和公开会议的结构不允许有意义的交流，正如一位管理员所说的：“公开听证不是沟通，而是说服力。”

另一项研究发现，正式的公众参与过程（公开听证会和公开会议）远不如将公共价值观纳入决策，提高决策的实质性质，解决竞争利益之间的冲突，建立对机构的信任以及教育和告知公众由环境法律研究所进行的重新调查显示“社区感受到他们[在美国环境保护局程序中]的投入并不重要，因为环保局已经做出了决定，它听取公众的意见。

要理解为什么法定的公众参与方法往往不能有效地吸引公众，重新审视公众参与的历史和背景是很重要的。 从20世纪初开始，政府机构责任的增长导致联邦政府和州政府雇用职业经理人，他们成为其机构的专家。 这些专家经理被授予代表政府和人民作出决定的责任。 正如Beierle和Cayford在他们的书“实践中的民主实践”中指出的那样，这种“管理方法”提出了“行政治理的一个基本精神挑战”，即“协调管理行政计划的专业知识需求与民主制度所要求的透明度和参与度”

新政时期政府的迅速扩张显着增加了政府行政部门及其专家经理的角色为了调节不直接对公民负责的专家经理的权力，政府颁布了行政管理1946年的“程序法”（APA）要求联邦机构采用规则制定程序，允许公众对拟议法规发表评论意见，并让公众有机会就广告司法事宜。

在大多数情况下，州和联邦环境法律不会强制甚至鼓励更多的公众参与，而不是APA的基本要求。EPA和一些州已开始开发新的，更具包容性和互动性的公众参与方式。 然而，在联邦和州两级，大多数公众参与环境管理和其他环境机构决策仍然使用基本的APA程序，这取决于管理专业知识，不能说是“真实”的，并且不能服务于作为环境责任的有效形式。 鉴于要求更广泛，更早，更参与性的公众参与，这种情况令人惊讶，过去十年或更长时间内这种参与稳步增长。

呼吁更早和更有效的公众参与

自20世纪90年代初以来，各种研究，政策推荐和国际协议呼吁公众参与环境决策的机会不断扩大。联合国环境与发展会议（通常称为“地球首脑会议”）在里约热内卢举行的联合国“21世纪议程”原则：

环境问题最好由所有有关公民参与相关级别处理。在国家一级，每个人都应有机会获得有关公共机构所掌握的环境的信息，包括有关危险材料和社区活动的信息，以及参与决策过程的机会。根据“21世纪议程”，国际自然与自然资源保护联盟（IUCN）和国际环境法理事会编写了一份国际环境与发展公约草案，并签署该公约作为一套基本商定的基本原则关于环境和发展。“公约”第十二条规定：“所有人在没有要求证明其利益的情况下，都有权寻求，接收和传播有关或可能影响环境的活动或措施的信息以及参与相关的决策过程。

建议

1、政府机构应认真审查其法定权力，以确定其早期允许公众参与程序的自由裁量权水平，并采用更广泛的公众参与方式。各级政府机构应承认传统公开听证会，公开会议，通知和评议程序的严格限制。尽管可能需要保留这些程序以维护个人的合法权利，但它们至少应该与公共参与的其他方法结合起来，以便公民，政府机构，项目提议者和倡导组织之间的更直接互动开发一个拟议的项目。

2、一旦政府机构有足够的资料清楚界定拟议项目的性质和范围，就应定期向公众提供拟议项目的通知。

3、为确保机构提前发出通知，应修改联邦、州和地方法律，要求提前公布拟议项目。

4、州和地方政府应考虑采用类似于美国环保局通过的新公共参与政策的公众参与政策，环保局应确保其新的公众参与政策在所有计划中得到充分实施。

5、对于大型项目，可能需要制定公众参与计划，以确保使用适当的公众参与方式，并为项目提供人力和财务资源。

6、政府机构应鼓励项目提案者通知受影响社区，项目提案人应自行主动考虑向项目提交给政府机构进行审核并与社区进行初步讨论之前向受影响社区通报项目建议。对该项目的担忧7、政府机构应该留出足够的资源，以确保向公众提供关于拟议项目的充分信息，包括机构工作人员

8、许可作家可以定期与公众进行互动，可以在有时间和方便公众参加的地方召开会议，在需要第三方协助双方进行有效对话的情况下，可以使用第三方中立人，并且社区在需要时可以获得技术专业知识

9、与公众合作的政府机构工作人员应接受深入的培训，了解有效参与公众的方法，在决策中考虑“当地知识”的重要性，以及如何利用其专业知识，而不是阻碍公众参与

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