市场转型背景下中国劳动政策与劳动立法的变化外文翻译资料

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市场转型背景下中国劳动政策与劳动立法的变化

Kinglun Ngok

中山大学

摘要：

本文考察了1994年劳动法和2007年劳动合同法对中国市场转型背景下劳动政策与劳动立法的变化与关系。劳动力政策变化的最初动力来自70年代末和80年代初的失业危机。从那时起，国家放松了对劳动力流动和工作分配的控制。上个世纪的最后二十年，中国劳动政策发生了最重要的变化，即以合同为基础的就业取代终身就业，以及用劳动力市场取代政府工作。从那时起，国家放松了对劳动力流动和工作分配的控制。 上个世纪的最后二十年，中国劳动政策发生了最重要的变化，即以合同为基础的就业取代终身就业，以及用劳动力市场取代政府工作。这些变化表明了中国劳动政策在改革时代的范式转变。 在新的劳动政策范式下，法律在处理劳资关系和其他劳工事务方面的作用得到加强。在保持社会稳定的同时促进经济增长的政策背景下，政策和法律在稳定劳资关系和保护劳动权利方面是相辅相成的。 鉴于中国的社会经济环境和法治不发达，政策在市场转型时期仍然很重要。

介绍：

自从20世纪70年代后期开始面向市场的经济改革和计划经济的转型以来，中国的劳动政策一直在发生着巨大的变化。最重要的是用合同制就业取代终身就业，这标志着中国劳动政策的范式转变^[1]。相应地，中国的劳动关系和劳动制度已经重组，这在中国已经产生了重要的社会经济和意识形态影响^[2]。正如Korzec所说，“劳动制度改革是共产主义和后共产主义国家转型的核心^[3]。本文考察了1994年劳动法及其实施过程中中国市场转型背景下劳动政策的变化。 它认为，在经济改革时代，中国的劳动政策发生了范式转变，正如以合同为基础的就业取代终身雇用和用劳动力市场取代政府工作任务所表明的那样。在新的劳动政策范式下，虽然国家仍然主导着劳动政策的制定，但减少了对劳动关系的行政干预，并依靠法律来规范劳动关系。 因此，越来越多的劳动政策已经被编入法律。 尽管如此，由于劳动立法不发达，政策对中国市场转型依然重要。政策和法律在贯彻执行党国方针时是相辅相成的。 然而，劳工政策与劳动法之间的不一致并不少见。

本文第一部分简要概述了后毛泽东时代中国劳动政策变化的轨迹。 第二部分探讨了中国劳动政策与劳动立法之间的关系，并考察了制定1994年劳动法背后的力量。第三部分将分析“劳动法”的实施情况及其局限性。 本文的第四部分概述了中国劳动政策和立法的最新发展。

后毛泽东时代的劳动政策演变：简述

1949年中国共产党执政后，新政府开始废除被推翻的国民政府执行的所有劳工法律和政策，并按照社会主义原则制定新的劳动政策。 社会主义劳动政策的主要目标是把工薪族变成生产资料的主人，使他们摆脱失业和资本主义剥削。因此，中国城市普遍实行终身就业政策，保障城镇职工的就业安全。 根据1951年首次颁布的劳动保险条例（劳动保险条例），通过单位（单位）^[4]为职工提供综合福利一揽子计划。

虽然终身雇佣和平等主义的薪酬制度在毛泽东时代被视为社会主义的关键，但他们导致了国有企业（SOEs）的冗员，缺乏工作激励和低生产力。到1984年，中共中央认为，旧体制“已经耗尽了国有企业的自主权，造成国有企业吃国家大锅饭，工人吃国企大锅饭的局面， 国有企业和工人的积极性，积极性和创造性受到窒息^[5]。

改变毛泽东的劳动政策的最初尝试起源于20世纪70年代末和80年代初毛后中国政府面临的大量失业。到1979年，城镇登记失业人数为567万人，占全国城镇劳动力的5.4％^[6]。高失业率源于人口增长，高失业率来源于人口增长，经济停滞，更重要的是，文革期间大量被派往村庄的年轻人回归。后毛泽东的中国政府增加了资本投资，建立了新工厂，并迫使企业超出其需求容纳剩余的城市劳动力。这种情况导致了“五个人做三个人的工作”的现象，并制定了“顶替”（职业继承）^[7]，在这种情况下，退休工人可以让他或她的孩子接受他或她的工作。 然而，这些措施导致人员过剩，企业劳动力素质低下，经济表现恶化^[8]。

最终，毛后领导层决定减少国家对劳动力分配的行政束缚，并允许城市居民自己创造就业机会。 在1980年的全国劳动就业大会上，引入了一个名为“三合一”的新的劳动政策框架。它允许通过引入劳动局，通过工人的自愿组织以及通过自我就业来实现就业安置^[9]。政府现在承认其为所有城市劳动力提供就业的能力有限，新的劳动政策框架允许城市居民 从事自营业务，即私营企业。此外，政府努力通过建立就业再培训中心，建立“劳务公司”（劳动福武公司）和公共就业机构，提供就业信息和咨询，并为失业者提供帮助来促进劳动力市场的增长 通过在业务运营的第一年提供合适的营业场所和税收减免等措施成为自营职业者^[10]。

国有企业改革也促进了劳动政策的改革。 在经济改革之前，中国经济由国有企业主导，占工业总产值的百分之七十以上，吸纳了百分之八十的城镇劳动力。然而，到了20世纪80年代中期，许多国有企业亏损并靠国家补贴生存下来。 他们面临着来自非国有企业，特别是新兴乡镇企业和外资企业的竞争加剧。为了使国有企业在市场经济中更具竞争力，政府试图改革国有企业实行的僵化就业和工资制度。 奖金和奖励是为了提高工人的生产力，工资与绩效挂钩。 最重要的创新是劳动合同制度的试验，1980年在少数几个城市试点，并于1983年扩大^[11]。

与旧的就业制度相比，最重要的突破无疑是引入了劳动合同，这从根本上改变了工人与国家之间的关系。 1986年是转折点，国务院颁布了四套劳动就业改革暂行规定^[12]，旨在鼓励多种就业体系，允许公开招聘工人，为所有进入国有企业的新工人实行劳动合同， 允许解雇顽固的工人，并引入失业保险制度。

从1986年开始，所有国有企业新员工都必须与他们各自的国有企业签订劳动合同。 合同续约取决于双方的相互协议，并不是自动的。1988年，“企业破产法（试行）”规定国有企业可以根据重组计划进行重组，该重组计划必须经债权人和国有企业代表批准。或者，他们可以被清算。从20世纪90年代初开始，改革旨在将国有企业转变为符合市场经济要求的现代企业。养老金、住房、医疗保健和学校教育等社会福利项目逐渐与国有企业的商业活动分开。 换句话说，国有企业不再为员工提供丰厚的福利。

随着国企改革和市场经济的发展，中国的劳动政策发生了很大变化。首先，终身就业被合同制就业所取代，标志着“铁饭碗”的终结。劳动力被认为是属于工人的商品。劳动力流动的限制逐渐消除。其次，政府的工作分配被劳动力市场所取代。越来越多的人通过职业介绍所找工作，自雇就变得很重要。第三，薪酬与工人的表现挂钩。国家控制了工资和薪金总额以及最低工资和最低工资制度，但雇主有权决定工资和薪水水平。第四，劳动法在调节劳资关系方面开始发挥越来越大的作用。越来越多的劳动政策采取了劳动立法的形式。五，国有企业实行的单位制度被拆除，这意味着工人不得不为自己的福利和利益作出自己的贡献。

劳动关系多样化与劳动法的制定

如上所述，中国劳动政策在市场转型中的一个方面就是劳动法在调节劳资关系和其他劳动事务方面的作用越来越大。 政策和法律是主要的管理手段，但它们之间的关系复杂而模糊，而且在中国他们之间很难划清界限。长期以来，中国各政策领域的政策盛行，几乎没有法律存在。 在经济改革时代，更多的政策决策已经以法规和法律的形式制定。 但是，某些领域的政策决策，例如农业和社会福利，很少采用法律形式。 同时，很多政策文件被视为“法律”，具有法律效力。根据中国的立法体系，法律是一个广泛的概念，有五种类型，按法律效力从大到小依次是：1）“中华人民共和国宪法”; 2）全国人大及其全国人大所制定的国家法律 常务委员会，3）国务院发布的行政法规，4）地方各级人民代表大会发布的地方法令，5）国务院行政机关或者地方政府发布的行政和地方性规章^[13]。最纯粹的形式是，全国人大及其常设委员会颁布的法律文件，即中国的立法机关，始终被视为法律。 通常，可以作为法律指导方针的政策由党和政府机构制定。从逻辑上讲，政策是第一位的，然后是法律。 成功实施的政策可以编入法律。 法律用于确认政策决定，主要法律通常涉及广泛的政策问题。 在很大程度上，中国的法律只是编纂现有的政策。 在立法实践中，起草者倾向于排除有争议的政策^[14]。

由于中国政府在劳动中发挥了积极的干预作用，并单方面地决定了几乎劳动关系中的所有方面，特别是国有企业的劳动关系。在计划经济体制下，中国的劳动法实际上并不存在。 在1994年第一部劳动法颁布之前，中国缺乏劳工政策的编纂法律框架。

自20世纪70年代末经济改革开始以来，许多劳动政策采取劳动法规的形式来满足经济改革的需要，尤其是为了保证外国投资者的利益并使国有企业在市场经济中更具竞争力。 20世纪80年代，为推动劳动和就业制度改革，国务院颁布了越来越多的关于就业、工资、社会保险和福利、劳动保护、安全生产、对女性和未成年工特别保护、民主管理工人、解决劳资纠纷的劳动法规 。1979年至1994年间，发布了160多份劳动法规和规定。

尽管国务院和有关政府机构颁布的劳动法规被视为中国官方法律体系和法律文献中劳动立法的一部分，但我们倾向于将劳动法规视为“政策”而不是“法律”或“立法”。 “主要原因如下。 首先，大多数劳动法规是作为缔约国的指示发布的，而且是政策性质的，而不是法律性质的，其主题主要是“行政性质”。其次，大部分法规充满了宣传语言，缺乏明确和详细的规定来保证其执行。 他们基本上是由政府机构和企业而不是法院执行的。 第三，虽然颁布了许多法规，但很难区分权威法规与行政命令，法令，规则和通知等其他文件，并且很难在不同的法规之间看到明确的法律地位等级^[15]。 第四，随着立法条件的成熟，劳动条例中的许多关切和措施被编入法律之中^[16]。

事实上，在20世纪80年代的整个十年中，中国政府不愿意制定国家劳动法^[17]，并将劳动条例作为主要的劳动政策工具。 因此，20世纪80年代的劳动政策制度的特点是法律条例的普遍存在。 这有几个原因。 首先，在经济改革的这个阶段，中国的劳动制度正在发生巨大的变革，而迅速变化的形势并不适合立法。 其次，行政法规比法律更加灵活，给地方政府和其他政策行为者，特别是企业留下了很大的空间， 第三，这种政策实践使中央政府能够灵活地迅速调整政策，以应对迅速变化的社会经济状况。

尽管我们将劳动法规视为劳工政策而不是劳动立法，但20世纪80年代劳动法规的泛滥使得中国的劳动政策在涵盖范围，内容和执法等方面受到了不同程度的统治^[18]，为劳动立法铺平了道路。 但由于行政法规的法律效力薄弱，许多劳动政策并未得到彻底执行。 许多企业不愿遵守劳动保护行政法规，侵犯职工合法权益。 到了20世纪90年代，劳动关系的日益多样化和复杂化以及劳动力市场化改革导致的劳动力不断增加，迫切需要中国政府制定劳动法规来管理日益复杂的劳资关系。 在这种情况下，许多劳工政策被合法化和编纂。

20世纪90年代初，随着非国有经济的快速增长和国有企业改革的深化，中国劳动关系日益多样化。 一个迹象表明，国有企业和城镇集体企业（COE）的工人数量下降，而乡镇企业和私营企业雇用的工人数量迅速增加。 到1994年底，虽然国有企业和城市中小企业职工为1 40110万人，乡镇企业职工为12018万人，私营企业职工人数为648.3万人^[19]。这种发展意味着越来越多的中国工人不受党-国家的直接控制，在市场力量的影响下，对主要依靠管理劳动关系的行政命令的旧劳动制度提出了巨大挑战。

20世纪90年代初期，劳资纠纷日益增多，甚至发生了野蛮罢工，停工和一些群众工人的抗议活动。 工人的抗议活动通常采取示威、静坐、向政府部门请愿、“围攻党政机关”的形式。1993年，共有12358件案件提交劳动仲裁法庭，比1992年增加51.6％，受影响员工人数为34,794，比上年增加99.8％。预计这一趋势将持续下去。

在一九九四年第一季度，根据二十个省份收集的数据，这些案件高达3,104起，比前一年同期增加66.4％^[20]。劳工专家私下估计，如果没有达成仲裁，会有成千上万件更多争议事件出现。国家和集体企业的仲裁纠纷占一半以上。1993年夏天，劳动部一位负责人透露，根据17个省市的不完全统计，1993年1月至5月，中国共发生罢工减员194起，涉及职工3.2万人^[21]。 1994年4月，一份官方报告披露，劳工纠纷比1992年增加了50％^[22]。1994年年中，湖北，湖南，黑龙江和辽宁省的工业动乱事件据说每周会发生一次或两次。受影响的地区是煤炭开采和纺织品等行业低迷的地区^[23]。

20世纪90年代初期，非国有经济蓬勃发展，尤其是包括合资，外资在内的外资企业和民营企业也面临着各种劳动问题。 虽然中央和地方政府都出台了关于保护非国有部门职工合法权益的行政法规，但许多企业选择忽视这些规定。 在许多情况下，企业与工人签订的合同只规定了工厂对工人的限制。许多企业实施了自己的“工厂规则”，并没有向工人提供合同。 外商投资企业和私营企业的劳工滥用现象普遍存在，其中最常见的是工作时间长。 1993年在北京进行的一项调查显示，私营企业雇用的工人中有12％每天工作10至12小时，5％的工人每天工作12至14小时，另外3％的工人每天工作超过14小时。 其他调查显示，85％以上的雇员每天工作时间超过8小时，通常为12小时。其他问题包括拖延或扣减工资支付，缺乏必要的安全设备和最低限度的劳动保护，令人震惊的工作条件和高工业事故率。 私营企业中的特殊劳工问题是童工。<!--

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